農村義務教育經費保障機制效用的政策評價

牛毅

農村義務教育經費保障機制效用的政策評價

牛毅

（太原城市職業技術學院，山西太原030027）

自2006年我國實施農村義務教育經費保障新機制改革以后，各方面都取得了可喜的成績，如大幅度減輕了農民的教育負擔，學校的公用經費逐步提高，城鄉差別逐步縮小，教育管理行為逐步規范。文章將從新機制內容的角度，就其實施以來產生的效用進行分析，并提出改進和完善農村義務教育經費保障機制的對策。

新機制；教育經費；改善

為加快社會主義新農村建設、推動農村義務教育持續健康發展，國家自2006年起在西部地區開始實施農村義務教育經費保障機制改革，將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍。經費來源有了制度性保障，農村中小學財務管理進一步規范，學校管理水平明顯提高，農民群眾的教育負擔大大減輕，這是教育領域中的一項重大改革。這項改革實施三年來，對我國農村義務教育的發展、推進公共財政建立、減輕農民負擔等方面都產生了積極而深遠的影響。

一、農村義務教育經費保障機制的概況

2005年12月24日，國務院印發《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》（國發〔2005〕43號），要求按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。

農村義務教育經費保障機制（簡稱“新機制”）是以政府投入為主，各級共同負擔，建立義務教育經費經常性財政投入機制，確保有足夠的資金用于農村義務教育的運轉和發展而建立起來的一套完整的工作系統新機制把農村義務教育全面納入公共財政保障范圍建立中央和地方分項目、按比例分擔的機制，強調省級統籌，管理以縣為主。

從2006年農村中小學春季學期開學起，新機制按照制定的實施步驟分年度、分地區逐步實施。

1．2006年，西部地區農村義務教育階段中小學生全部免除學雜費；中央財政同時對西部地區農村義務教育階段中小學安排公用經費補助資金，提高公用經費保障水平；啟動全國農村義務教育階段中小學校校舍維修改造資金保障新機制。

2．2007年，中部地區和東部地區農村義務教育階段中小學生全部免除學雜費；中央財政同時對中部地區和東部部分地區農村義務教育階段中小學安排公用經費補助資金，提高公用經費保障水平。

3．2008年，各地農村義務教育階段中小學生均公用經費全部達到該省(區、市)2005年秋季學期開學前頒布的生均公用經費基本標準；中央財政安排資金擴大免費教科書覆蓋范圍。

4．2009年，中央出臺農村義務教育階段中小學公用經費基準定額。各省(區、市)制定的生均公用經費基本標準低于基準定額的差額部分，當年安排50%，所需資金由中央財政和地方財政按照免學雜費的分擔比例共同承擔。

5．2010年，農村義務教育階段中小學公用經費基準定額全部落實到位。

農墾、林場等所屬義務教育階段中小學經費保障機制改革，與所在地區農村同步實施，所需經費按照現行體制予以保障。城市義務教育也應逐步完善經費保障機制，具體實施方式由地方確定，所需經費由地方承擔。其中，享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務教育階段學生，與當地農村義務教育階段中小學生同步享受“兩免一補”政策；進城務工農民子女在城市義務教育階段學校就讀的，與所在城市義務教育階段學生享受同等政策。

新機制改革實施三年來，新機制基本按照當初制定的實施步驟逐步執行著，農村義務教育呈現出可喜的面貌。陳至立2007年曾說過，在國務院的領導下，經過各地區、各有關部門的共同努力，農村義務教育經費保障新機制已經在全國范圍建立，工作取得了巨大成就，得到了人民群眾的廣泛贊揚和擁護。

二、從新機制內容的角度對其產生的效用進行分析

自2006年我國實施新機制改革之后，各方面都取得了可喜的成績。

1.全面落實“兩免一補”政策，切實減輕了農民教育負擔

國家于2001年開始實施“兩免一補”政策，將西北地區作為國家重點扶持地區。2005年，“兩免一補”政策惠及到中西部農村地區義務教育階段家庭經濟困難的學生。2008年秋季學期開始，國家更是將義務教育“兩免一補”政策范圍擴大到全國義務教育階段的所有學生。至今，我國義務教育階段有近1.78億城鄉學生全部享受免學雜費政策，近1.5億農村學生全部享受國家免費教科書，1100萬家庭經濟困難寄宿生享受生活補助。這項政策從根本上保證了適齡兒童的教育入學起點的公平，有效減輕了家庭教育支出負擔，特別是多子女的貧困家庭減輕負擔的程度更大。

2006年秋季學期開始，寧夏創造性地在全國實施“兩免一補”政策后，又免費提供一套教輔材料，率先在全國將“兩免一補”政策擴大到“三免一補”，全面實現義務教育階段學雜費全免機制，并將這一政策推廣到民辦中小學學生。到2008年春季，中央、自治區共投入義務教育經費保障機制資金近6億多元，使全區99萬中小學生受益，其中53.7萬名家庭貧困學生享受到了“三免一補”政策，97萬名公辦中小學生全部免除雜費19080萬元，近6萬名貧困家庭寄宿學生享受到了生活費補助，53萬余名貧困生受到免費提供的教科書和教輔材料。

據湖南省2007年統計，僅免除雜費一項，平均每年每個小學生就減負190元，初中生減負260元；同時享受免費教科書政策的，這兩個數字則是250元至290元、440元至480元；同時享受寄宿生生活費補助的，這兩個數字是450元至490元、640元至680元。

據初步測算，西部農村地區僅免除學雜費一項，平均每個小學生年減負140元，初中生年減負180元；享受免費教科書的貧困生，小學生平均年減負210元，初中生320元；既享受免費教科書又享受生活費補助的家庭經濟困難寄宿生，小學生平均年減負達510元，初中生達620元。中部農村地區免除學雜費一項，小學生年減負約180元，初中生約230元。

以上多個研究數據都表明，實施新機制改革后，農民的教育負擔切實減輕了，這是繼稅費改革和取消農業稅后的又一惠農政策，得到廣大人民的擁護。

2.提高了農村義務教育階段中小學公用經費補助標準，使學校的基本運轉得到一定程度的保障

從2007年開始，對中西部地區農村義務教育階段中小學的生均公用經費基本標準，小學低于150元的地區，提高到150元；初中低于250元的地區，提高到250元。2008年，中央出臺農村義務教育階段中小學公用經費基準定額，每年新增經費65.8億元。

從表1所示的生均預算內公用經費支出的情況看，農村普通小學增長了13.36倍，年均增長率57.3%，超過全國年均46.39%的增長率；農村普通初中增長了11.76倍，年均增長率54.17%，超過全國年均40.43%的增長率。總的來看，近6年來，全國義務教育生均預算內經費逐年增加，尤其2007年增長幅度較大，有農村的增幅大于全國的增幅的態勢，農村普通小學、初中與全國平均水平之比從2001年的62.2%、53.9%，分別提高到2007年的95.0%、93.32%。這在一定程度上說明，義務教育經費保障新機制已經初見成效。

國家的提高農村義務教育階段中小學公用經費，對于農村學校在稅費改革后難以運轉的局面有所改善。實施新機制前，全國有113個縣（市、區）的小學、142個縣的初中生均預算內公用經費為零，其中85%以上在中、西部地區。實施新機制后，農村學校得到了由財政撥付的公用經費，經費大幅度增加，學校的運轉得到基本保障。

各省都提高了公用經費補助標準，學校保障水平得到不同程度的改善。特別是甘肅、云南等偏遠地區的農村中小學校，原來僅靠有限的收費來維持運轉，在實施新機制后，學校普遍反映，運轉基本得到保障，經費還需增加。

公用經費補助標準的提高不僅是學校基本運轉得到保障，而且有效地杜絕了教育亂收費現象的發生。新機制實施后，由于學校只收取部分課本費和寄宿生的住宿費，學校的公用經費由政府承擔，按時間進度劃撥，學校和老師從收費和多渠道籌措教育經費的桎梏中解脫出來，能夠集中精力搞教學工作。而且學校的收費公開透明，使教育收費便于家長和各界的監督，從而從根本上杜絕了教育亂收費現象，學校和政府在人民心目中的公信度得到提升。

3.農村寄宿制建設工程成效顯著，辦學條件有較大改善

近些年來，國家逐步加大投入，使普通中小學校辦學條件得到了進一步的改善。據教育部2007年統計，全國普通中小學校舍建筑面積135320萬平方米，比上年增加2210.5萬平方米。

5年來，國家還安排專項支持2.2萬多所農村中小學改造危房、建設7000多所寄宿制學校。中央財政加國債用于農村寄宿制學校工程共100億元，省級財政配套2.66億元。中央財政安排100億元、省級財政配套10億元支持的農村中小學現代遠程教育工程，全面覆蓋農村的36萬所中小學，使得1億多學生分享優質教育信息化資源。

“農村寄宿制學校建設工程”自2004年啟動以來，中央共投入專項資金100億元。2007年，全國義務教育階段寄宿生總規模達到2992.4萬人，比上年增加67.9萬人，增長2.3%；寄宿生比例達到18.4%，比上年提高0.8個百分點。其中，西部農村小學寄宿生比例達到11.6%，西藏、內蒙古、云南、青海4個省份超過20%。西部農村初中寄宿生比例達到53.6%，西藏、廣西和云南3個省份超過70%。2007年全國小學寄宿生生均宿舍面積達到2.6平方米，比上年增加0.1平方米。西部農村地區住宿條件改善明顯，比2006年增加0.2個平方米，寧夏、貴州分別增加0.6和0.5平方米。

到2007年年底，西部“兩基”攻堅計劃的順利完成、農村寄宿制工程的順利推進，使全國義務教育階段寄宿生在2007年規模達到近3000萬元，其中西部農村初中寄宿生比例達到53.6%。新機制的實施，為貧困農村地區學生繼續學習創造了良好條件。

4.農村義務教育普及水平得到提高

新機制免除了義務教育階段學生學雜費，對家庭經濟困難學生免費提供教科書，對貧困寄宿生還提供生活補助。新機制不僅保證了在校學生不會因貧輟學，也促使已經輟學的貧困孩子重返校園，學生輟學現象得到有效遏制，農村適齡兒童入學問題基本解決。由于政府對農村義務教育投入的大幅增加，減輕了農民負擔，提高了農民送子女上學的積極性，2006年西部地區約20萬輟學學生因此重返校園。

表1 2000年—2007年間全國和農村義務教育生均預算內公用經費支出單位：元

表2 2002-2007年全國小學、初中畢業生升學率情況單位：%

2007年全國小學畢業生升學率達到99.9%，比2002年提高了2.9個百分點，初中畢業生升學率達到79.3%，比2002年提高了21個百分點。西部各省區的畢業生升學率比以前有了明顯增高。2003年底啟動的國家西部地區“兩基”攻堅計劃2008年也如期完成，“兩基”人口覆蓋率提高到98%，相應地，全國“兩基”人口覆蓋率增至99%，小學學齡人口入學率和初中毛入學率分別達到99.5%和98%，達到了我國普及義務教育的歷史最高水平。

這些成就的取得都得益于新機制的出臺和實施，因此說，農村義務教育保障機制的實施有利于農村教育的持續健康發展，有利于全面教育水平的改善與提高。

三、完善農村義務教育經費保障機制改革的對策

雖然實施新機制以后農村義務教育的經費投入和辦學條件等方面得到很大提高，但我們也清醒地認識到，農村義務教育的發展只是相對于過去過于薄弱和相對落后的局面而言發生一系列積極而深刻的變化，面對現實依然有許多困難需要克服，需要社會各界給予關注和支持。陳至立在完善義務教育經費保障機制工作會議上強調，完善農村義務教育經費保障機制直接關系農村義務教育的鞏固提高，關系教育公平與和諧社會建設。

當前，要完善農村義務教育經費保障機制，關注以下幾點：

1.進一步加大經費投入，將經費落實到位，各級部門劃分好權責利，清理好農村義務教育債務，合理配置地區間的教育資源。構建以財政為主、政策性金融和優先教育區為輔的多元投資模式；進一步規范專項轉移支付制度，優化城鄉地區結構；加強義務教育財政監督。

2.關注中小學布局調整和中小學危房改造工程的進展，調研實施學校普遍反饋的意見。建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造的長效機制，加快中小學布局調整的步伐，不斷提高教育經費的使用效益。不斷提高中西部地區農村校舍維修改造資金的補助標準，并對高寒等特別困難地區加大支持力度。由于實施“新機制”以前各學校的危房改造采用的是申報項目短期突擊方式解決，實施“新機制”以后將采用長效機制，采取固定資產折舊的辦法按比例撥付危房改造資金，因此如果有很多危房需要重建，就涉及到資金的來源問題。

3.關注教師的激勵機制問題。新機制免收學生的雜費后，教師的工資全部由財政負擔，評定工資的標準主要是老師的工齡和職稱，學校沒有經費獎勵優秀教師，也沒有能力吸引或留住人才，因此要盡快建立教師激勵機制。

4.完善家庭經濟困難寄宿生生活費補助承擔機制，盡快建立實施免費教科書循環使用制度。

［1］張力，李孔珍.農村義務教育經費保障機制政策研究［J］.教育發展研究，2008，（9）.

［2］周堅.夯實教育公平的根基［J］.中國人大，2007，（7）.

［3］劉荃信，何兆華，等.進一步完善農村義務教育經費保障新機制的政策性選擇［J］.當代教育論壇，2008，（6）.

［4］于相春，徐宣清.農村義務教育經費保障新機制改革帶來的影響極其對策［J］.教育財會研究，2007，（1）.

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1673-0046（2010）10-0083-03