最大限度下放權力
——海南省直管市縣體制改革回眸（下）

□劉登山

最大限度下放權力
——海南省直管市縣體制改革回眸（下）

□劉登山

（一）

我國改革開放以來的經濟發展成就，在很大程度上講，是下放權力的結果。權力的下放給了下級政府結合本地實際制定政策的機會，也大大激發了人們的創造力和活力。海南完善省直管市縣管理體制正是緊緊抓住下放權力這個關鍵問題，以下放權力為核心，全面推進省直管市縣體制的完善。下放的權力不僅僅局限于簡單地把地級市一級的管理權限直接下放給市縣，而是涵蓋了經濟、政治和文化等諸多方面，包括各類行政審批、監督檢查、行政處罰、行政強制、行政收費、學校管理、國有資產管理等權力，本著能放則放，最大限度下放權力的原則，都依法下放。2008年7月16日，海南省政府下放第一批177項行政管理權，省人大常委會修改相應的地方性法規又下放20項行政管理權。目前，海南省有關部門正在抓緊研究第二批行政管理權下放的工作。這種下放權力之多、范圍之廣都是前所未有的。與此同時，還對制約市縣社會經濟發展的財政、投資、自然資源和教育等領域也一并進行綜合配套改革，形成了全局性、多層次、分步驟、有重點的完善省直管市縣行政管理體制的改革模式。

市場經濟是一種法制經濟。海南是全國最大的經濟特區，是個“特區省”，享有全國人大賦予的特別立法授權。海南省完善省直管市縣體制過程中始終堅持國家法制統一原則，結合特區的實際，積極用好特區立法權。在遵循國家法律原則的前提下，由省人大常委會通過特區立法的形式，賦予市縣政府以地市級的權力和省里的部分權力，明確了權力下放的原則和標準。2009年9月25日省人大常委會制定了《海南省人民代表大會常務委員會關于進一步完善省直管市縣管理體制的決定》。這種先制定規則后放權的模式使海南完善省直管市縣體制改革從一開始就沿著一條有序的道路進行，是一個自下而上、規范運行、依法決策和民主決策的過程。這種以特區立法形式推動改革的模式，有效地保障了改革的順利進行，也極大地調動了市縣、企業和個人的積極性，促進了經濟的發展。

目前，海南的市縣政府可以稱得上中國權力最大的市縣政府。所有地級市具有的大小權力1000余項，海南的市縣全有，還有相當一部分省里的權力。權力下放，賦予了市縣與其職責相匹配的權力。放權使“縣官”們的權更“大”了，責任更“重”了。地級市海口和三亞市的書記是省委常委兼任，副省級；其他市縣的書記與部分市縣長也都配備了地廳級干部，屬省直管干部，市縣的書記都是省委委員或候補委員，直接參與省委的重大決策。在儋州市探索開展了高配領導班子的試點，將四套領導班子高配為廳級，25個重要政府組成部門的領導班子高配為正處級，其他部門的領導班子高配為副處級。除了他們的權限擴大外，市縣領導干部的選拔任用也發生了變化。作為市縣一把手的市縣委書記的任用實行票決制，省委在更大范圍內調配縣委書記，市縣一級領導班子由省委直接考核、任命和管理。

為配合省直管市縣的管理體制改革，權力下放，海南省政府有關部門調整了涉及權力下放的處室和人員。各市縣政府及其有關部門根據各自工作情況，也相應地調整了機構設置，整合行政資源。為了理順雙管干部管理體系，省委下發了《中共海南省委關于進一步理順和完善干部雙重管理工作的通知》，按照雙重管理單位范圍不宜過大，對象不宜過多的原則，探索試行了將省局管的食品藥品監督管理機構下放給市縣管理。

下放權力促進了政府積極轉變職能，圖為在海南省政務服務中心集中辦公的工作人員認真為群眾辦事。

在下放事權的同時，實行“財權下沉對接”。一是進一步理順了省與市縣財政分配關系，合理劃分省與市縣的收入范圍，轉移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補助到市縣；二是專項撥款補助，由各市、縣直接向省財政等有關部門申請，由省財政部門直接下達市縣，市縣各自編制本級財政收支預算和年終決算，建立省與市縣之間的財政資金直接往來關系，年終各類結算事項一律由省財政與各市縣財政直接辦理；三是為了適應事權下放的新要求，修改完善了一般性轉移支付辦法，將以前按財政供養人員為基礎測算依據改為以總人口為基礎測算依據，實行轉移支付目標由“養人、吃飯”向“服務、做事”的轉變；四是實施激勵性轉移支付辦法，調動市縣政府經濟發展、做大財政蛋糕、提高財政管理水平的積極性；五是在分稅制改革的基礎上，合理調整了省與市縣共享稅種的范圍和分享比例，調動了省與市縣兩級政府組織財政收入的積極性。

完善省直管市縣管理體制一個關鍵問題就是要厘清省與市縣政府的職權。《中共海南省委關于進一步完善省直管市縣管理體制的意見》對省與市縣兩級政府的職責做了規定，特別強調重點強化省政府的宏觀管理職責和市縣政府推動經濟社會發展的職責，將省政府及所屬部門的主要職責界定為負責制定和實施全省發展戰略規劃；統籌城鄉、區域協調發展；負責全省重大產業布局安排、重大基礎設施建設以及重點區域和重要資源的開發保護；管理和協調全省重要社會事務，搞好公共服務；指導和監督檢查市縣政府依法行政；組織和統籌跨市縣經濟社會事務等六方面。將市縣政府的主要職責界定為負責規劃指導區域產業布局，推動區域經濟發展；依法管理本區域的各項經濟社會事務；負責為當地居民提供基本公共服務；建設和維護本地區的基礎設施；負責社會主義新農村建設、保護生態環境、維護社會穩定等五方面。這種對省與市縣職權的劃分為進一步厘清省、市縣兩級政府的職責權限打下了良好的基礎，確定了行政管理權下放的方向并據此推動了行政管理事權的下放。

（二）

完善省直管市縣管理體制，賦予市縣地級市的權力，下放權力，強化市縣推動經濟社會發展的職責，體現了權責利的統一的原則，從總體運行效果來看，各市縣和省直部門以及社會各界對此反映強烈，評價良好，已從不同層面反映出了明顯成效。

一是下放權力，調動了市縣發展的積極性，加快了市縣區域經濟的發展。

回顧海南22年的發展歷程，始終都貫穿著一條重點脈絡省直管市縣的管理體制，放松管制，下放權力。好的體制可以極大地促進生產力的發展，為市縣域經濟發展提供了堅強保證，有利于還財于市縣，藏富于民，促進城鄉統籌發展和市縣域經濟的發展，讓老百姓過上好日子。1987年全省經濟總量（GDP）僅有57.7億元，人均地區生產總值939元。到2008年全省經濟總量（GDP）達到1459.2億元，人均地區生產總值達17175元，分別增長了25倍和18倍。下放權力從理論上市縣就會發展得更快一些。省里下放197項權力后，極大的調動了市縣發展的積極性，加快發展的責任感明顯增強，縣域經濟發展明顯增強。據統計，2009年上半年，市縣級財政一般預算收入增長16.8%，高于全省平均水平7.2個百分點，其中屯昌、保亭和陵水等市縣同比增幅超過50%。從發展勢頭看，海南省將有一批貧困市縣躋身“億元俱樂部”，縣域經濟正以勃勃生機在逐漸成為海南省經濟發展新的增長極。

二是下放權力，促進了政府職能的轉變，提高了辦事效率。

完善省直管市縣管理體制不僅帶來了經濟的增長，也有力地促進了政府職能的轉變，提高了行政效率，節約了大量資源。特別是下放行政管理權后，一些原本由省直部門行使的行政管理權交由市縣行使，增強了各市縣及部門責任意識、服務意識。權力下放也使省直部門精力從以前繁雜、具體的行政管理事項中解放出來，從具體的審批事項中解脫出來，能夠集中精力做好規劃、法規政策制定、業務指導和監督管理，把主要精力用在關系改革發展全局的問題和政策上面。如行政管理權限下放后，海南省國土資源廳集中精力完成新一輪土地利用總體規劃大綱、《征地統一年產值補償標準》和《青苗及地上附著物補償標準》等。

由于行政層級的減少，有效地解決了機構人員過多、財力消耗過多和資源配置成本過高等問題。同時，賦予所有市縣以地級市的權力，使市縣直接對省負責，減少了環節，使上下溝通更加便利，提高了政府管理信息傳遞的速度和效率，既加強了省有關部門對市縣工作的指導和幫助，也加強了市縣對省里政策的貫徹落實，提高了辦事效率。以前上一個項目要經過市縣批，省里批，這個部門批，那個部門批，層層上報審批，順利的話也要二、三個月才能搞定，現在由市縣審批后，一個項目只要手續完備，只需一、二周即可開工建設。

三是下放權力，簡化辦事環節，方便了企業和群眾辦事。

行政管理權限下放后，各市縣政府結合實際，積極探索和推行多種形式的便民、利民服務措施，真正讓人民群眾感受到行政管理事項下放后受到了實實在在的好處。各市縣以政務中心為承接的主要載體，將下放事權的實施細則、工作流程向社會公開，不斷改進行政審批服務。如為壓縮辦理時間，海口市將進駐政務大廳的471項行政審批項目承諾辦結時限壓縮50%。省建設、國土、商務等部門指導市縣簡化審批程序，根據實際設定審批材料，減少可要可不要的環節和手續，改“串聯”審批為“并聯”審批。如萬寧市推行的重點建設項目“并聯審批”，使行政審批提速立竿見影，項目的平均審批時限減少1/3。

四是下放權力，強化省與市縣的協調，有利于省下放市縣的權力效應延續至鄉鎮政府。

省里部門與市縣及其部門關系的建立和利益目的的達成，在一定意義上講其前提或基礎是協調關系的建立。下放權力增強了省的部門與市縣的協調，加強了信任和合作，有利于減少政府系統內部的行政成本，提高行政管理效能。下放權力是一場改革，改革是不會停頓的；下放權力本質上不是為了強化市縣政府的行政權力在市場經濟中的干預作用，不會也不能停滯于市縣政府中，有些權力必然繼續向下流動，下放給鄉鎮政府。在制度約束下，市縣將集中過多的權力下放鄉鎮行使，加強鄉鎮政府管理能力，提升基層的治理水平，必將更有力地促進縣域經濟的發展和基層管理水平的提高。

完善省直管市縣管理體制，下放權力是高層次的行政體制改革，其直接意義是減少中間層次，放松管制，提高行政效率，方便群眾，擴大市縣的自主權，加速發展縣域經濟。但我們也要看到，省直管市縣不僅僅是行政管理的簡單調整，權力的再分配,不只是提高市縣政府的地位，擴大其權力。從本質上講，完善省直管市縣管理體制，下放權力是解開鎖鏈，松開束縛，對省和市縣權力再配置，對舊體制的利益格局重新調整，使權力運行達到相對平衡的狀態，充分釋放社會活力，促進特區經濟社會的和諧發展。◎

（作者系中共海南省委副秘書長、省委政策研究室主任）

［編輯：王群存］