清末廣西財政清理初探

李瓊秀

【摘 要】光緒三十四年(1908)清政府頒布了《度支部清理財政章程》,向各省派出財政監理官,整理全國財政。廣西也于宣統元年(1909)正式開始全面清理省內財政。本次以“試辦財政預算和劃分國家稅地方稅”為主要內容的財政清理,使廣西省內財權得到了一定程度上的統一。

【關鍵詞】 財政清理;廣西;財權

中圖分類號:F810文獻標識碼:A 文章編號:1009-8283(2010)07-0162-02

晚清十年間,清政府推行了新政憲政運動,財政改革便是其中的重要措施之一,而財政改革的關鍵就在于財政清理。自度支部于光緒三十四年(1908)頒布《清理財政章程》后,廣西也于宣統元年(1909)正式開始省內財政清理,并于宣統二年編訂了《廣西省財政說明書》。該書的產生背景、形成過程等問題都是與清末廣西財政清理息息相關的,弄清該書的來龍去脈,實際上也可了解整個清末廣西財政清理。

1 財政清理的背景

廣西地處祖國西南邊陲,是壯族等少數民族聚居的地方,地瘠民貧,素稱“八山一水一分田”。清末的廣西,起義不斷,戰亂不已。太平天國運動、天地會領導的反清起義等連綿不絕的在廣西各地爆發。戰爭對財政的最直接影響便是軍費支出的急劇增加。據當時戶部官員黃輔辰在《戴經堂日記》中記載:“只在廣西一省,有兵23,914名,勇328,755名,合計352,669名,自道光三十年(1850年)至咸豐三年(1853年)2月止,戶部撥發餉銀及自行截留動支達紋銀11,130,000兩之鉅。”【1】而咸豐以前的廣西軍需餉項支出是(以道光二十八年為例)年軍需銀35.7萬兩,米84916石【2】,前后比較,猶如天壤之別。不斷增加的軍費開支,使廣西財政不堪重負。另一方面,持續二十多年的戰亂幾乎波及了整個廣西,給民間生產帶來了極大的創傷。大量人口的流亡,田地的荒廢,工商生產的凋敝,造成了田賦、稅收的銳減。

光緒三十二年(1906)張鳴岐接替李經義任廣西巡撫后,廣西開始大規模推行“新政”。廣西新政內容廣泛,而練新軍則是此次新政的首要內容。正如張鳴岐上清廷奏中所說的,“時危財竭,要政莫舉,若復嚴督各省急練新軍,恐外侮未來,內訌轉亟,請慎軍政,以固國本。”【3】要開辦一鎮新軍,據時人記載,需經費200萬兩,常年維持經費也需要145萬兩。這還僅是“新政”措施中的一項而已。“新政”所需經費開銷,也給本已入不敷出的廣西財政增加了一大負擔。

新增軍需、“新政”經費等大規模財政支出,使廣西財政幾乎到了山窮水盡的地步。在這種情況下,“上行下效”,廣西官員又把部分經費分攤到各府廳州縣。因此,各地方的雜捐名目繁多,層出不窮。如邕寧縣為辦新政開設了煙絲捐、花捐、屠牛捐、生熟鹽附加捐、鹽頭捐、磺附加捐等【4】。賓陽“光緒三十三年先后開辦縣立小學、思恩府中學,籌備地方自治等,在在需款,于是加重屠宰生牛捐,而公稱、演戲、竹木等捐。”【5】 據宣統年間統計“各廳州縣雜捐總數統計57萬兩有奇,是半統稅而倍地丁也,考其雜捐種類,為屠,為豬,為牛,為公稱,為鋪,為水碾,為棗梨,為藍靛,為戲,為花,為僧道巫祝,而捐及冬筍,辣椒,[XC蹟.tif,JZ]近苛責。”【6】 此外,為了解決財政危機,廣西當局還增加了各種名目的附加捐稅,如鹽稅名目增至八項:西稅、鹽稅、潯州北河護商經費、長安勇餉捐、廣雅經費、舊案鹽斤加價、新案鹽斤加價、鹽斤練兵經費等,而同治元年以前,廣西鹽稅只有西稅一種。【7】地方財政的紊亂嚴重影響了廣西撫院的財政收入,極其窘困的財政又反過來影響廣西新政的推行。于是,宣統元年(1909年)2月11日度支部向廣西巡撫部院發出咨文,廣西遂開始財政清理。

2 財政清理的過程

根據《清理財政章程》第二章第二條“臣部設立清理財政處各省設立清理財政局專辦清理財政事宜”【8】,宣統元年(1909)廣西清理財政局成立,清廷以汪德博為廣西正監理官,在廣西則由張鳴岐綜理廣西全省一切行政事務。理財是庶政之根本,為了加強財政大權,改變長期以來財政紊亂的局面,本次財政清理確立了兩大宗旨:“一為國稅省稅之劃分”“一為預算決算之確定”【9】并于宣統元年(1909)訂出整頓稅契章程28條,對廣西財政進行了一次全面盤查。

2.1 劃分稅項之標準及其種類

地方財政紊亂的一個很重要的原因就是收支不清、稅項不明,所以財政整頓首先要解決的問題便是確定稅項的劃分標準及其種類,這也是清理地方財政的依據和保障。因此,當時廣西的財政清理官提出了稅項的劃分標準和種類。以收入為稅項標準的有以下三種情況:間接稅劃為國家稅直接稅劃為省稅;一切租稅皆定為國稅而省稅只收附加稅;以國家資格征收者為國稅以一省資格征收者為省稅。以支出為劃分稅項標準的有兩種情況即國稅是供全國的經費,省稅只供一省的經費;國稅負擔對內對外的經費,省稅只負擔對內的經費。

2.2 調查各州縣財政狀況,編訂財政說明書

根據廣西財政清理局制定的稅項及其種類的劃分標準,省財政清理官對地各州縣財政狀況進行了整頓和清理。以田賦為例,廣西的田賦科則有三類,征收數目不盡相同。本次財政清理以州縣為單位,結合各州縣的實際情況將征收標準統一劃出,并根據財政清理局自身的調查以及光緒三十四年各屬所呈的詳細報告冊整理出各屬丁米平余數目。而在此之前,地方州縣各自為陣,羅掘之法層出不窮。田賦整頓只是整個清末廣西財政清理的一部分,其他的稅項如鹽稅、土藥稅等基本上是像田賦清理那樣先調查其歷史沿革,然后按照整頓標準對其進行清理。根據《清理財政章程》的要求,各省財政清理局在財政清理完成后,需逐款分章節、款項對其清理結果進行記載,編造詳細報告冊,送部候核。

《廣西省財政說明書》分為三編:第一編分為三章即廣西財政之概要、財政紊亂之原因、稅項劃分之標準及其種類;第二編分為收入部和支出部,具體記載各稅項的歷史沿革、清理結果,以及一些相關的改良意見,實際上是對整個清末廣西財政清理過程的記載和結果的呈現;第三編是結論,按《清理財政章程》:的規定,廣西清理財政官在清理本省財政后,擬定了廢去兵米一律折銀、遇閏不加等十三條改良意見。

2.3 試辦宣統三年財政預算

經過整頓財政,廣西財政清理官員根據清理統計結果,對下一年的財政收支進行了估計。于是,廣西試辦了宣統三年預算。預算歲入按歲入經常門和歲入臨時門統計,歲出預算則分國家行政歲出經常門、國家行政歲出臨時門、地方行政經費經常門、地方行政經費臨時門四種情況。關于此次財政預算,廣西巡撫部院有一段說明:“此次試辦預算,迭奉部文,總以量入為出,收支適合為主旨……只將“萬不可緩之事,萬不可之需”列入財政支出,其余“不急之務,無名之費”一概剔除。【10】

3 財政清理的結果

本次財政清理的兩大內容即劃分國家稅與地方稅,試辦財政之預決算,從結果上看,它已基本上得到了執行。

關于國家稅和地方稅的劃分,當時廣西省的財政清理官提出了稅項的劃分標準和種類,并將其貫穿于整個清末廣西財政清理當中。

宣統二年試辦的宣統三年預算,盡管隨著辛亥革命的爆發、清王朝的覆滅,決算并未能實現,但它已經突破傳統的財政模式,開始觸及到帶有近代性的財政制度。在此之前,整個清王朝都沒有正規的預決算,雖然按清代的財政制度在年前編有清單或估冊,年后也有報銷,但這并不是具有近代意義的預決算。

預算案的試辦、國家稅地方稅劃分標準及種類的提出,給紊亂的廣西財政重新建立了新的管理秩序,盡管最終沒有成功,但它無疑是有利于廣西自身的財權的統一的。光緒三十四年(1908)廣西的歲入總額是489.1萬兩【11】,而宣統元年(1909)廣西的歲入總額則達到了553.2萬兩。僅一年的時間,歲入總額就增加了64.1萬兩的收入。在財政舉步維艱的情況下,廣西財政還能有如此巨額收入,主要是因為財政清理把以前隱瞞少報的款項清理出來了,此后,大量隱匿現象也漸少了。宣統元年稅則稅項的統一為征稅提供了依據和保障,地方各州縣稅款的征收也得按標準統一執行,地方州縣不能再各自征稅,省內財權自然達到了集權。

清末廣西財政清理從宣統元年(1909)開始到宣統三年(1911)清王朝滅亡終止,前后歷時兩年多。從主觀上講,它是清政府中央朝廷為加強中央財政集權而發起的,但它卻符合客觀現實的要求。廣西財政歷來紊亂,在清朝末年這個過渡的社會時期對這個紊亂的財政局面進行一次略具近代意味的清理,為后來建立的統治政權的財政管理奠定了基礎,具有借鑒和指導意義。

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【1】 轉引自鄭家度.廣西金融史稿:上冊[M].南寧:廣西民族出版社,1984.29.

【2】 (清)沈秉成.廣西通志輯要[M].臺北:成文出版社,1967.

【3】 廣西壯族自治區通志館,廣西壯族自治區圖書館編.《清實錄》廣西資料輯錄(七)[M].南寧:廣西人民出版社,1988.

【4】 (民國)莫炳奎.邕寧縣志?食貨[M].臺北:成文出版社,1975.663.

【5】 (民國)胡學林,賓陽縣志?政治[M].南寧:廣西壯族自治區檔案館,1961.155.

【6】 清末民國財政史料輯刊:第五冊[M].北京:北京圖書館出版社,2007.91-92

【7】 清末民國財政史料輯刊:第五冊[M].北京:北京圖書館出版社,2007.90.

【8】 清末民國財政史料輯刊:第一冊[M].北京:北京圖書館出版社,2007.93.

【9】 清末民國財政史料輯刊:第七冊[M].北京:北京圖書館出版社,2007.656.

【10】 鄭家度.廣西金融史稿:上冊 [M].南寧;廣西民族出版社,1984.115.

【11】 周育民.晚清財政與社會變遷[M].上海:上海人民出版社,2000.385.