退耕還林工程對陜北農村發展的效應分析——以榆陽區為例

黨晶晶,付少平

(1.西北農林科技大學 人文學院,陜西 楊陵712100;2.榆林學院管理學院,陜西榆林 719000)

退耕還林作為我國生態建設與保護的重要工程,對改善西部生態脆弱區的生態環境,確保國家生態安全,防止生態惡化,提高全民生態保護意識,實現可持續發展具有重要的意義。工程通過退耕還林還草和封育措施,不僅改善了項目實施地區的生態狀況,而且對改變退耕農戶的生產生活方式,調整產業結構也具有積極的促進作用。有關該項工程的效應分析,是生態和社會學者研究的熱點,但目前對該工程社會效應的長時序系統分析較少。榆林是陜北黃土高原水土流失最嚴重地區之一,同時也是國家退耕還林重點實施區。對該區退耕還林社會效應進行系統分析,對深入揭示該項工程的綜合作用,完善退耕還林的后續政策,確保這一重要生態保護工程效益持續發揮作用具有重要借鑒意義。本文以榆林市榆陽區為研究對象,通過統計資料,典型區調查等不同尺度研究,對10 a來退耕還林對農村社區社會效應進行了分析評價。

1 研究區概況

榆陽區位于陜北榆林市中部,屬典型的毛烏素沙漠與黃土高原過渡地帶,全區轄24個鄉鎮,486個行政村,總人口46.1萬人,其中農業人口30萬人。1999年實施退耕還林工程,截止2008年底累計完成退耕還林面積7.43萬hm2,其中耕地還林1.82萬hm2,宜林荒地造林5.51萬hm2,封山育林666.67 hm2,全區造林保存面積達到30.11萬hm2,林木覆蓋率42.7%。

2 退耕還林工程的社會效應

退耕還林工程實施后,農村經濟與社會發生了積極的變化：

2.1 土地利用結構的調整,推動了林業與非農產業的發展

1998年榆陽區有耕地面積66 631 hm2,到2008年減少到51 440 hm2,年均減少率2.55%,1998-2002年,共減少11 458 hm2,年均減少率4.6%;2003-2007年耕地面積共減少2 604 hm2,年均減少率為1%,耕地面積的減少,土地利用結構的改變加快了林業產業的發展,也使農民從低產耕地上解放出來從事非農產業[2]。

2.2 就業結構的轉變,實現了農村剩余勞動力的轉移

隨著退耕還林工程的實施,耕地的減少和剩余勞動力的增加,使勞動就業結構發生了變化。從1999年開始,大量農村勞動力從農業轉向非農業(工業、建筑業、交通運輸業、批發零售業),退耕農戶從事農林牧漁產業的比重在不斷下降,由退耕前81%降到退耕后的70%,而從事建筑業和第三產業的從業人員穩中有升,比退耕前分別增加了5%和4%。這種就業結構的多元化,不僅促進了勞動力在各個產業的社會分工,開拓了新的產業,擴大了就業渠道,而且實現了剩余勞動力的合理轉移。

2.3 生活方式的變化,擴大了農戶交往空間

(1)農戶交往方式日益開放。退耕前,榆陽區農戶以單一農業生產為主,過著自給自足的農耕生活,對土地有著很強的依賴性,因此農民的流動性很小,農民交往對象僅局限于與親戚和周圍熟悉的鄰居,交往范圍狹小,交往關系直接、簡單,對外交往頻度低,且大多是以血緣為主的家族內部交往。退耕后,隨著耕地面積的減少,退耕農戶由單純依靠土地生存轉變為依靠知識、技術和副業等多種方式生存,農村剩余的勞動力大量外出打工,增強了農民的流動性,這樣就改變了原有的以血緣和地緣為主的社會交往,農民的業緣交往得到發展。退耕農戶社會交往的空間范圍逐漸擴大,交往形式也日益多樣化。農戶的交往基礎由血緣、地緣占主導地位變為業緣、趣緣占主導地位,交往范圍由狹窄變得寬闊,交往方式由傳統的、封閉的交往方式變為現代的、開放的交往方式。

表1 榆陽區退耕前后農戶就業結構變化及比例

(2)農戶閑暇生活方式不斷豐富。退耕前農民基本上是單一的農耕生活,日出而作,日落而息,春耕秋收,一年四季幾乎沒有閑暇時間。即使在冬季,相對清閑,他們也沒有什么太多的閑暇方式,只是自娛型和消磨時間型。據調查,在退耕前,榆陽區農民在冬季閑暇時間內,有65%左右是串門聊天,21%左右是看電視,10%左右是打撲克或搓麻將,其它方式占4%左右。退耕后,產業結構和就業結構的調整,改變了村民的勞作方式,也使村民的閑暇活方式多樣化。許多退耕農戶外出打工后,在城鎮閑暇方式的示范效應下,開始在閑暇時間內讀書看報,甚至上網了解各種信息,還有一些年齡較大的退耕農戶在家中發展自己的業余愛好,進行編制、剪紙、扭秧歌、唱信天游等民間藝術活動,可見退耕前純粹的娛樂和消磨時間型閑暇方式開始向自我發展型閑暇方式轉變。

(3)農戶環境保護意識大大提高。退耕還林實施過程也是一個環境保護宣傳的過程。在宣傳中,退耕農戶對工程建設重要性的認識得到進一步提升。退耕后廣大農民在享受國家補貼的同時,能夠參與到工程的建設和管理之中,并從中得到了真正的實惠。通過調查,榆陽區魚河峁鎮白家溝村91.6%的退耕農戶已經認識到退耕還林工程的實施對于防止水土流失、優化生態環境的重要作用;有60%的農戶對退耕還林政策的內容清楚,持支持態度。退耕還林,激發了農民學習植樹造林等科技知識的主動性和積極性,村民主動參加技術培訓,學習國家相關富民政策,外出參觀考察,提高了自身科技水平。魚河峁鎮白家溝村的村長與支書通過到外省學習考察杏的栽植品種和嫁接技術,指導村民改進了栽植技術、建立了杏產業基地、延伸產業鏈條,對大扁杏進行深加工,增加了科技含量,提高了該村經濟效益。僅2006年杏核產量達80萬kg,產值800多萬元。

(4)農村能源使用模式逐步改變 。退耕前農民是砍柴生火做飯的能源利用模式,退耕后轉變為以燒煤、使用液化氣、天然氣為主的能源利用模式。這種模式的轉變,減少了林木的砍伐,鞏固了退耕還林的成果。據調查,魚河峁鎮的白家溝村近80%的農戶使用天然氣爐和電磁爐,同時該區大力發展沼氣,增加了農戶的生活能源。在2007年投資約50 000元在白家溝和沙焉村共建設沼氣池近20口。

3 存在的問題

3.1 造林成活率低

由于榆陽區地處毛烏素沙漠與黃土高原過渡地帶,氣候屬暖溫帶和溫帶半干旱大陸性季風氣候,降雨量少,幾乎每年都有不同程度的干旱、霜凍、暴雨、大風等自然災害,尤其是干旱、冰雹和霜凍危害嚴重,直接影響了該退耕區的還林成效。加之當地種苗供給不足,技術服務人員短缺,管理科技含量低等因素的制約,導致退耕還林造林質量低,成活率低。據調查,部分鄉、鎮種草種樹成活率不足30%。

3.2 工作經費短缺

退耕還林是一項復雜的系統工程,工作量大,需要規劃設計、技術指導、培訓等必要的工作經費。根據實際情況,退耕還林每1 hm2需要工作經費至少225元。但由于該區林業部門缺少匹配資金,國家投入的經費都直接發放到農民手中,所以基層部門工作經費嚴重短缺,直接影響了退耕工作的順利開展。

3.3 各產業部門之間缺乏協調

由于實施過程中農業、水利、畜牧、糧食等各產業部門間關系協調不夠,缺乏綜合規劃和有效配合,使得林業部門孤軍作戰,造成投資效率的損失,削弱了該工程的綜合效益。

4 進一步鞏固退耕還林工程成果的建議

4.1 加大經費投入,提高工程質量

要加大經費投入,每年要按退耕還林、荒山荒地造林工程總量安排足夠的工作經費,并隨造林計劃一同下達,劃撥給退耕還林所在的鄉,從根本上解決工作經費緊張的問題。并建議政府在退耕區適當壓縮規模,突出重點,優先治理,集中對生態重要區位加大退耕鞏固措施,加強管護,對該區傾斜補植補造任務;大力引進優秀的專業技術人才,指導和服務退耕工作;要大力發展科學技術,增加科技含量,積極示范推廣覆膜栽植、截桿造林,容器育苗造林等抗旱技術,廣泛應用干水劑、保水劑、生根粉等高新抗旱技術產品,用先進的科學技術手段預防自然災害,提高造林成活率。

4.2 完善保障措施

加強基礎設施建設。加大投入,加強對水利設施、基本農田、能源、道路交通等方面的基礎性建設;規范退耕還林政策的兌現。在政策兌現前,要堅持以縣為單位認真復核認定面積,把合格面積逐級分解到鄉、村、戶,填寫相關表、卡、證、冊并建立檔案;在政策兌現中,堅持以村為單位,把每個退耕戶合格面積和補助錢糧數量張榜公布,實行“三榜”定案;要加強對退耕過程中關鍵環節的監督,如現金發放、農戶與政府簽訂退耕還林合同,明確政府與農戶雙方退耕還林的責、權、利等;要堅決杜絕退耕還林過程中虛報冒領,弄虛作假現象發生,要加大跟蹤督查力度,及時糾正查處違規違紀行為。同時要建立退耕還林信息網絡平臺。通過信息網絡平臺對工程進度信息、文件、資料等進行科學有效的管理,提高工程的管理水平,保證退耕還林工作的質量。

4.3 加強部門的協調

政府要協調各部門切實按照“一個堅持、兩個轉變、三個結合”的工作思路,堅持誰造誰有,允許繼承允許轉讓,轉變造林機制和投入機制,將發展林業與農民脫貧致富相結合,與發展區域經濟、培植主導產業,增加地方財政收入相結合,與生態環境建設及城鄉綠化、美化相結合,集中人力、財力、物力,積極有效的配合、協調農、林、水等多部門齊抓共管。同時要充分發揮部門優勢,突出重點,有序推進,確保工程“退得下,穩得住,不反彈”。

4.4 健全保障措施

按照發展市場經濟的要求,退耕還林實行新機制。(1)競爭激勵機制。在造林工程實施中,除由單位個人承包項目外,還可在縣、鄉以育苗大戶為主體,組建專業造林公司。對大的綠化工程可實行公開招標,由有關單位、農戶和專業公司競爭承包。通過引入競爭機制,增添活力,提高工程建設進度和效益,降低成本。

(2)補償機制。退耕區應該通過轉移支付、增收生態補償稅、發行退耕還林建設補償基金彩票等辦法,使生態受益地區增加對生態建設地區生態恢復的投入,并調動全社會力量投資和進行生態建設。

(3)項目管理機制。嚴格按規劃設計施工,按標準驗收,按驗收結果,兌現政策和獎懲。

(4)法律保障機制。一是認真貫徹《林業法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《農業法》等法律法規,依法保護林木和林地資源;二是堅持貫徹執行市政府《關于封山綠化、舍飼養畜的規定》,全面實行封山禁牧治理,落實管護責任,加大對散牧、偷牧、夜牧和毀林墾荒行為的查處力度;三是嚴格審核征占用林地手續,嚴格把關,按程序上報審批。

4.5 搞好集體林權制度改革

(1)認真貫徹中央、國務院《關于全面推進集體林權制度改革的意見》,依法將集體林地承包經營權和林木所有權,通過林地權屬登記和確權發證,明晰林地、林木所有權和使用權。(2)要落實和完善以家庭承包經營為主體,多種經營形式并存的集體林權經營管理體制,確立農民作為林地承包經營權的主體地位,實現“林有其主、主有其權、權有其責、責有其利”的目的。(3)在林改過程中堅持公開、公平、公正的原則,充分尊重和依靠群眾,保障農民的自主權,充分調動廣大農戶造林育林護林的積極性,讓農民真正成為改革的主體和市場的主體。(4)建立“產權歸屬明晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監管服務有效”的現代林業產權制度,形成社會化服務體系和有效的森林管護體系,促進退耕還林工程的健康高效發展[2]。

[1] 榆林林業局統計數據(2008-2009年)[Z].

[2] 榆陽區土地利用現狀數據集(1998-2006年)[Z].

[3] 榆林市國民經濟統計鑒(1998-2008年)[Z].

[4] 榆陽區退耕還林工程實施十周年調研報告[R]2009.