農(nóng)村耕地流失的原因及對策
——以河南省為例

劉軍平

（河南師范大學 社會發(fā)展學院，河南新鄉(xiāng) 453007）

農(nóng)村耕地流失的原因及對策
——以河南省為例

劉軍平

（河南師范大學 社會發(fā)展學院，河南新鄉(xiāng) 453007）

在人口增長，工業(yè)化、城市化進程不斷加快的時代背景下，人增地減將繼續(xù)成為我國現(xiàn)代化進程中最突出的矛盾，耕地則成為矛盾的關鍵。耕地流失不僅危害到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，更危害到國家利益、社會安全等。控制農(nóng)村耕地流失必須合理規(guī)劃農(nóng)村建房，嚴格治理“空心村”，大力促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

河南省；農(nóng)村耕地；耕地流失

人多地少是我國的基本國情，隨著人口不斷增長，耕地呈不斷減少之勢。因此，保護耕地對我國經(jīng)濟發(fā)展具有至關重要的作用。盡管我國政府已采取了世界上最嚴厲的保護耕地的政策，但耕地資源數(shù)量不斷減少，耕地質量不斷下降、生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化卻是不爭的事實。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》[1]明確指出，嚴格控制農(nóng)村耕地流失是保護耕地的首要任務。控制農(nóng)村耕地流失包括嚴格控制非農(nóng)建設占用耕地，嚴格禁止擅自實施生態(tài)退耕，加強對農(nóng)用耕地結構調(diào)整的引導及加大災毀耕地防治力度等。耕地流失給農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民造成了嚴重的不良后果，更危害到國家利益、社會安全等。其具體表現(xiàn)為：耕地流失危及糧食安全，威脅社會穩(wěn)定；導致農(nóng)村土地糾紛增加，影響農(nóng)民關系和諧度。河南省既是農(nóng)業(yè)大省又是人口大省，農(nóng)村耕地流失速度越來越快，糧食安全問題逐漸提上日程，耕地保護迫在眉睫。

一、河南省農(nóng)村耕地的變動情況

新中國成立60多年來，我國政府實行了不同的土地政策，農(nóng)村耕地面積變化情況大致可分為四個階段。第一階段：1949—1957年。我國進行了歷史性開荒造田，一方面通過農(nóng)民對戰(zhàn)后廢棄的土地進行復墾，另一方面通過全國范圍的土改運動極大提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，耕地面積逐年增加，從1949年的9 786.67萬hm2增至11 180萬hm2[2]。第二階段：1958—1986年。全國耕地減少4 000萬hm2，扣去開荒造田2 513.33萬hm2，凈減少耕地1 560萬hm2，平均每年減少耕地144.67hm2，是我國耕地減少最快的階段[3]。這主要是由大躍進和三年自然災害造成的。第三階段：1987—1995年。全國耕地減少速度放慢，凈減少193.20hm2，平均每年減少19.33hm2[3]。第四階段：1996—2009年。全國耕地由1995年的13 006.67萬hm2減至2008年的12 173.33萬hm2，凈減少833.33萬hm2，其減少速度明顯提升，是繼第二階段高峰期以來的又一個減少高峰期，其形勢不容樂觀[4]。全國耕地面積在不斷減少，相反人口卻在不斷增加，相對來說，單位面積耕地的負擔將更加沉重。據(jù)2009年國家國土資源部公布的2008年全國土地利用變更調(diào)查結果顯示，截止2008年12月31日，全國耕地面積為12 171.33萬hm2，比上年度減少1 933.33萬hm2，這已是自1996年以來的第12年連續(xù)下降，照此速度發(fā)展下去，如果國家不采取相關可行政策，國務院一再宣稱的守住1.20億hm2耕地這個不可逾越的“紅線”將成為空談[4]。

相對于全國而言，河南省的耕地情況更是不容樂觀。河南省作為一個農(nóng)業(yè)大省、人口大省，其耕地流失速度驚人。為此，本項目組成員深入河南省五地區(qū)進行了調(diào)查。結果表明，豫東商丘永城市十八里鎮(zhèn)李莊村、豫西三門峽義馬市常村鎮(zhèn)北溝村、豫南駐馬店上蔡縣百尺鄉(xiāng)紙張村、豫北安陽市南務村和豫中鄭州中牟縣三官廟鄉(xiāng)坡劉村，自1949年建國以來，耕地面積在逐年減少，耕地流失情況嚴重（見表1）。

由表1可知，自建國以來，河南省豫東、豫南、豫北、豫中地區(qū)幾個村的耕地面積整體在下降。豫東李莊村由1949年的42.20hm2下降至2008年的33.33hm2，凈減少耕地8.87hm2，占現(xiàn)在耕地總面積的25%。豫南紙張村凈減少耕地5.33hm2，豫北南務村凈減少耕地8.80hm2，豫中坡劉村凈減少耕地6.00hm2。由此可見，豫東地區(qū)占用耕地最為明顯。2001—2008年間是河南省豫東、豫南、豫北、豫中地區(qū)耕地減少最快的年份，如豫北地區(qū)耕地流失最為嚴重，平均每年減少耕地1.05hm2，其流失速度遠遠高于建國以來的各個階段。當然，在豫西北溝村只在1949—1978年間由于土地集體化使部分土地荒蕪表現(xiàn)出耕地流失外，其余各年通過不斷開荒，耕地面積在不斷增加。據(jù)調(diào)查，雖然豫西地區(qū)耕地面積在增加，但仍然趕不上人口增長速度，人增地減矛盾仍在不斷加劇。

二、河南省農(nóng)村耕地流失的原因

近年來，造成河南省乃至全國廣大地區(qū)耕地銳減、人增地減矛盾不斷惡化的原因是多方面的，河南省農(nóng)村耕地減少主要包括基建占地、農(nóng)民建房占地、退耕還林、因災廢棄等（見表2）。

表1 1949 -2008年河南省五地區(qū)耕地及耕地流失情況hm2

表2 2000 -2008年河南省五地區(qū)耕地減少比較%

由表2可知，豫東李莊村、豫中坡劉村屬于一般農(nóng)村，其耕地減少主要是由于國家基建占地和農(nóng)民建房占地，兩地區(qū)僅此兩項合計占所有被占耕地的65.0%。而豫西北溝村則屬于丘陵山區(qū)，國家基建占地不多，主要集中在農(nóng)民建房上，僅此一項竟高達50.1%。可見，豫西地區(qū)農(nóng)民正處于“建房熱”時期，構成了豫西地區(qū)耕地流失的最主要原因。而豫北南務村則屬于郊區(qū)，國家基建占用了大多數(shù)耕地，其次是農(nóng)民建房，兩項合計占所有被占耕地的90.2%。由于豫北南務村臨近城市，國家開發(fā)較多，加之農(nóng)民多建房出租給城市的打工者，因而郊區(qū)耕地不斷減少的威脅要遠遠超過其他一般農(nóng)村地區(qū)。豫南紙張村則主要由于洪災導致一部分耕地被淹成為不可耕地外，農(nóng)民建房也占用了大量耕地，占所有被占耕地的36.5%。水淹耕地尚有恢復的可能，但農(nóng)民建房占地則使大量耕地很難恢復原來的狀態(tài)。

河南省耕地不斷減少的共同之處是農(nóng)民建房所占比例已經(jīng)處于不可低估的程度。農(nóng)民建房占地表現(xiàn)為：一是一戶多宅。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迅速，公路兩旁的耕地轉眼間變成了幢幢樓房。村民為了自身發(fā)展紛紛向村外交通便利之地開拓宅基地，離村莊近的公路兩旁的耕地則成為“搶手貨”。而這些耕地又多是有宅之人所買，因為他們有一定的經(jīng)濟基礎，甚至有些農(nóng)民未經(jīng)過相關部門的同意私自建房。一戶多宅的現(xiàn)象愈演愈烈，導致“空心村”現(xiàn)象越來越嚴重。二是在承包耕地上搭建廠房進行養(yǎng)殖業(yè)。在新農(nóng)村建設中，多數(shù)干部鼓勵農(nóng)民發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)發(fā)家致富，于是農(nóng)民在承包耕地上搭建廠房便輕而易舉，根本不需要向相關部門申請，而這些耕地多為質量較好的地塊。同時，農(nóng)民搭建廠房之后車輛往來行駛又會占用一部分耕地，這樣就導致了大量高產(chǎn)田的流失。

近年來，國家經(jīng)濟迅速發(fā)展，農(nóng)村正在加速城鎮(zhèn)化步伐，國家基建占地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基建占地嚴重，各地建廠、修路及公共設施建設等在農(nóng)村屢見不鮮。這些舉措雖然為農(nóng)民提供了就業(yè)崗位，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但在經(jīng)濟發(fā)展的背后卻以犧牲耕地為代價。尤其是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保護耕地觀念淡薄，大量耕地被征用為基建占地，成為不可耕土地。基建占地具有單向性，一旦耕地被用于基建，很難再恢復到原來的狀態(tài)[5]。基建占地在河南省不但數(shù)量大而且危害大，它可以使耕地質量整體下降。

三、控制農(nóng)村耕地流失的對策

河南省作為糧食生產(chǎn)大省和消費大省，在保障我國糧食安全方面意義重大。針對農(nóng)村耕地不斷流失的狀況，應采取以下措施：

1.合理規(guī)劃農(nóng)民建房，嚴格治理“空心村”

“村容整潔”是新農(nóng)村建設的一項重要內(nèi)容。針對農(nóng)民建房的規(guī)劃和定點問題，國務院曾頒布過《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》等相關法律、法規(guī)，并且都已作出過明確規(guī)定。在《關于修改河南省村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例（修正）》第三章第十四條中規(guī)定：“宅基地必須按照有關法律、法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)當?shù)厝丝诤屯恋厍闆r所確定的用地標準審批。”[6]農(nóng)民建房的規(guī)劃和定點工作，應具有原則性和科學性。一些農(nóng)民法律意識淡薄，貪圖方便“未買票先上車”，擅自在靠近公路邊的耕地上建房，破壞了耕地且使村莊規(guī)劃形同虛設。農(nóng)民無序建房使原先的村莊淪為“空心村”。“空心村”導致出現(xiàn)“空心宅”，這些“空心宅”的主人有的在外地工作，戶口已遷出多年；有的在城區(qū)上班，并在城區(qū)安家；有的已在村莊規(guī)劃中另有新宅，但仍舊占用老宅；有的是為其年幼的子女提前占地卻不建房。“空心村”的存在嚴重浪費了農(nóng)村有限的土地資源，制約著農(nóng)村的統(tǒng)一規(guī)劃，影響了新農(nóng)村建設。

為加強農(nóng)村建設用地管理，合理利用土地，切實保護耕地，規(guī)范農(nóng)民建房用地行為，相關部門應該對這些“空心村”、“空心宅”等進行整治。必須加大村莊兼并和舊村改造力度，合并自然村，消滅“空心村”，擴大中心村和小城鎮(zhèn)，無人居住的宅基地可以置換出來，或進行養(yǎng)殖、復墾，或進行非農(nóng)化利用以替代對現(xiàn)有耕地的侵占[7]。兼并和改造之后，無人居住的宅基地按有關規(guī)定流轉給需要宅基地之人。同時應加大執(zhí)法力度，對建房農(nóng)戶不辦手續(xù)、少批多占土地的行為從嚴處罰，使有限的土地資源得到合理的開發(fā)與利用。

在治理的過程中，首先要加大宣傳力度。“空心村”的出現(xiàn)就是因為長期以來農(nóng)村形成了宅基地既定便永遠屬于自己的觀念，此觀念不破，“空心村”的治理就難以有較大效果。因此，宣傳就顯得很有必要。要在干部、群眾中廣泛宣傳，使農(nóng)民普遍認識到宅基地屬于集體所有，廢棄不用的宅基地應該由集體收回，從而使“空心村”的治理工作成為村民的自覺行動，達到人人參與。為了保證治理效果，應該由市到村成立專門的“空心村”治理小組，上級監(jiān)督下級，同時與其他機關互相監(jiān)督，層層把關，并且要定時檢查，從而使“空心村”的治理落到實處。在治理“空心村”時還要保證資金供給，因為在治理過程中難免會遇到賠償?shù)纫恍┘謫栴}，沒有資金就會寸步難行。

2.促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，確保糧食高產(chǎn)

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是多種因素的綜合反映，要求有較高的農(nóng)業(yè)勞動力素質，機械化和電氣化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段，先進的農(nóng)業(yè)科學技術，專業(yè)化的勞動分工，適度的土地經(jīng)營規(guī)模，便利的交通運輸條件，發(fā)達的市場體系以及相應發(fā)展的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的配合等[8]。馬克思曾說：“在自然肥力相同的各塊土地上，同樣的自然肥力能被利用到什么程度，一方面取決于農(nóng)業(yè)中化學的發(fā)展，一方面取決于農(nóng)業(yè)中機械的發(fā)展。”[9]可見，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及科學技術在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位。在當前耕地不斷減少的背景下要想保障糧食安全，必須以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)糧食高產(chǎn)，從而使有限的耕地得到最充分的利用。這就要求政府加大對農(nóng)業(yè)的補貼，加快建設一些農(nóng)業(yè)基礎設施，保障農(nóng)田灌溉電力化、收播機械化等。只有這樣，才能提高單位面積耕地的產(chǎn)值，增加農(nóng)民收入，激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，使其充分認識到土地的價值，從而起到保護耕地的作用。

3.堅持科學發(fā)展觀，科學引導農(nóng)民發(fā)家致富

對農(nóng)民在規(guī)劃之外無序建房的問題，相關部門應切實負起責任，對其進行嚴厲整治，查處亂占、濫用耕地的典型案例，并進行宣讀通報，起到以儆效尤的作用。同時加強農(nóng)民的自覺意識，實行群眾監(jiān)督，及時舉報亂占、濫用耕地者，讓集體主義責任感深入人心，為建設社會主義新農(nóng)村提供保障。取締亂占、濫用耕地，勢必影響到新農(nóng)村副業(yè)的發(fā)展，因而對從事養(yǎng)殖業(yè)、個體小工業(yè)，如養(yǎng)雞場、養(yǎng)豬場、面粉廠等亂占、濫用耕地者，政府要科學引導農(nóng)民，并在新農(nóng)村建設的其他方面放寬政策，以減少他們的損失。

4.基層政府樹立正確的政績觀，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃

國外許多國家保護耕地就是從嚴格的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃入手的。但我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃耕地占用的威脅并未得到相應的重視。相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模發(fā)展越大表明基層政府政績越顯著，并且這個觀念已被默認。有些基層政府為了追求政績盲目擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，而耕地卻成了其“施展才華”的犧牲品。“貪大求洋”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃思想在基層政府當中相當普遍，這種盲目追求擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的行為已經(jīng)造成了農(nóng)村耕地利用低下、大量建設用地閑置的局面。因此，保護農(nóng)村耕地，基層政府應從自身出發(fā)，樹立正確的政績觀，嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，切實整治對耕地的侵占。

[1]全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)[EB/OL].(2008-10-24)[2009-11-05]. http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200810/t20081024_111040.htm.

[2]張士功，邱建軍，陳佑啟，等.1949年以來我國耕地資源的時空變化研究[EB/OL].(2007-01-24)[2009-11-05]. http://www.lrn.cn/stratage/resposition/200701/t20070124_25699.htm.

[3]周永康.資源與環(huán)境知識讀本[M].北京:地質出版社，2000:153.

[4]呂苑娟.不斷開拓的事業(yè)——我國耕地保護60年歷程回顧[EB/OL].(2009-09-30)[2009-11-05]. http://www.gov.cn/gzdt/2009-09/30/content_1430754.htm.

[5]馮海發(fā)，李英民，尚智.農(nóng)村經(jīng)濟統(tǒng)計分析概論[M].北京:中國統(tǒng)計出版社，1991:146.

[6]河南省人民代表大會常務委員會.關于修改河南省村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例（修正）[EB/OL].(2005-01-14)[2009-11-05]. http://www.b2b99.com/laws/df/henan/3227.htm.

[7]韓紀江.我國耕地減少的問題研究——以溫州為例[J].溫州職業(yè)技術學院學報，2009(2):10-13，22.

[8]趙懷讓.改革與發(fā)展研究[M].開封:河南大學出版社，1999:43.

[9]馬克思.資本論[M].北京:人民出版社，2004:733.

[責任編輯：饒江紅]

Reasons for the Loss of Farmland in Rural Areas and its Countermeasures ---------A Case Study of Henan Province

LIU Junping
(Social Development College, Henan Normal University, Xinxiang, 453007, China)

With the rapid growth of population, industrialization and urbanization, the issue of population increase and farmland reduction will be the main obstacle in the process of China's modernization and the issue of farmland has become the focus. The loss of farmland is not only harmful to the agriculture, rural areas and farmers, but also poses a threat to national interests, social security and so on. To prevent the loss of farmland in rural areas, it is important to make a plan for rural housing, control the appearance of "empty villages", and promote the modernization of agriculture vigorously.

Henan Province; Farmland in rural areas; Loss of farmland

F301.21

A

1671-4326(2010)02-0043-03

2009-11-21

國家大學生創(chuàng)新性實驗計劃項目（081047614）

劉軍平（1987—），女，河南中牟人，河南師范大學社會發(fā)展學院本科生.