美國技術創新資助政策的調整及啟示

藺 楠，李世超，于巖巖

（1.上海財經大學國際工商管理學院,上海 200433；2.清華大學公共管理學院，北京 100086；

3.北京國家會計學院，北京 101312）

美國技術創新資助政策的調整及啟示

藺 楠1，李世超2，于巖巖3

（1.上海財經大學國際工商管理學院,上海 200433；2.清華大學公共管理學院，北京 100086；

3.北京國家會計學院，北京 101312）

2007年“美國競爭法案”授權國家標準技術研究所院NIST啟動新的“技術創新計劃”（TIP）取代“先進技術計劃”（ATP）。TIP旨在通過支持高風險、高收益的技術研究，解決美國關鍵國家需求領域面臨的社會挑戰。從ATP到TIP的變遷，在很大程度上體現了美國技術創新資助政策理念和運行機制的調整，引起了全球范圍的廣泛關注。本文力圖把握美國技術創新政策調整的最新動態，剖析政策變遷背后的動力機制，以期為我國政府技術創新資助項目的設立與實施與調整提供啟示與借鑒。

美國；先進技術計劃；技術創新計劃；政策調整

1 引言

2007年8月9日美國總統簽署通過了“美國競爭法案”，授權美國商務部國家標準與技術研究院（NIST）負責推動一項新的研究資助計劃——“技術創新計劃”（TIP）以取代執行了17年之久的“先進技術計劃”（ATP）。ATP始于1988年，1990年開始實

Abstract:The America COMPETES Act authorized a new Technology Innovation Program (TIP)to replace the Advanced Technology Program (ATP)at the National Institute of Standards and Technology (NIST).This effort is designed to support,promote,and accelerate innovation in the United States through high-risk,high-reward research in areas of critical national need.The policy change,from ATP to TIP,is a result of,to a large extent,a series changes of policy orientation and mechanisms innovation,which has already called the attentions of the world.This article is trying to seize the dynamic scene of this latest policy adjustment,examine the policy conflict,and analyze potential differences between ATP and TIP.This research is beneficial to provide references for the development of formulation and implementation of related policy in our country.

Key words:R&D funding;ATP;TIP;policy adjustment施，依據美國“多元貿易和競爭力法案”而建，旨在“通過政府公共資金的直接資助，開發那些處于早期階段、高風險、競爭前，但卻對國家產業競爭力具有巨大的潛在影響的技術研發活動”。截至2007年9月ATP共資助824項技術創新活動 （資助率10.9%），聯邦政府投入24.08億美元，吸引產業資金投入22.06億美元。ATP曾一度被視為體現先進民用科技政策設計理念的“標桿”，其設立、運行、管理和評估機制成為很多國家效仿和追蹤研究的對象。此次TIP取代ATP，眾多國家給予高度關注，印度在“美國競爭法案”通過后一個月，第一時間宣布將以“美國競爭法案”和TIP為藍本，在短期內提出 “印度創新法案”，以激勵印度的技術創新。

在我國，創新型國家的建設已經被確立為新世紀經濟、科技發展的重大國家戰略。國家科技計劃是實現這一戰略目標，優化科技資源配置的重要政策工具，如何規劃、運營及評估重大科技計劃已成為政策制定者、學術界和企業界關注的焦點。本文力圖把握美國技術創新政策調整的最新動態，剖析政策變遷背后的沖突爭議，明晰TIP與ATP在政策著力點和運行機制等方面的差異，以期為我國科技計劃的設立、調整與實施提供借鑒。

2 ATP引發的政策爭議

在美國ATP自設立以來就一直備受爭議。爭議的核心問題是：政策制定者對創新發生機制究竟了解多少？政府怎樣才能有效支持創新活動？ ATP是不是一種有效激勵創新的政策工具？

ATP的支持者認為，由于早期技術創新階段“信息和契約難題”的存在，在政府資助的基礎研究和私人投資的短期產品開發之間存在“死亡之谷”，技術風險和市場不確定性繼而引發技術創新早期階段的“資本鴻溝”，ATP作為一種有效率的政策工具，公共資金的直接注入可以加速處于早期階段、高風險、競爭前的技術研發活動。NIST的經濟評估辦公室（EAO）對 ATP 的跟蹤研究和評估表明［1］：①ATP 有效刺激了企業的R&D投入；②ATP縮短了企業R&D周期，尤其是關鍵技術的研發周期，加速了企業技術進步和技術成果商業化；③在ATP的支持下，企業、大學和各類研究機構間建立起一批有價值的商業聯盟；④ATP的產出效益遠遠超出了其成本投入（產出/投入比超過8:1）；⑤ATP也為不同創新機構在更大范圍內的信息共享和知識溢出創造了巨大的潛在空間。

而ATP的反對者則認為，利用公共資金直接資助那些本應由私人部門投資的、具有很強商業化導向的應用型研發活動，已經超出了競爭前技術的范圍，更類似于一種政策性補貼，特別是對大公司而言，是一種典型的“公司福利”，這意味著是政府而不是市場在“挑選贏家”，影響了企業公平競爭的市場機制。ATP反對者更傾向于研究和實驗的稅收抵免，鼓勵合作研發等間接激勵的方式創造一個有效率的市場環境。美國審計總署（GAO）的評估報告認為并沒有足夠的信息和數據可以充分支持EAO的評估結論，指出EAO采用的部分指標可能會導致對ATP實際經濟產出的錯誤估計；同時GAO對ATP的資助對象提出了質疑，認為ATP的實際執行背離了政策設計初衷，公共資金同樣被用于了資助已經獲得私人投資的技術項目，特別是對于研發資金原本充裕的大企業而言，ATP的效果并不明顯［2-3］。此外，美國企業研究院（AEI）的調查則顯示，由于ATP項目選擇的標準是基于“商業銷售”和“增加就業”，而非是廣泛的社會收益和私人企業研發投入不足，因此ATP在項目選擇方面僅獲得有限成功，并沒有大幅提升私人部門的R&D投資。

3 從ATP到TIP的政策調整

針對上述爭議，美國政府在2007年用 TIP取代ATP計劃。ATP資助的項目強調具有巨大挑戰的尖端技術，目標技術至少能夠通過一種或幾種方式對國家帶來潛在的顯著經濟利益，至于具體是什么技術，ATP計劃并沒有明確的限定。與之相比較，TIP在公共資金的使用上更為審慎，強調只有在同時滿足以下四點才能獲得資助。①領域：“關鍵國家需求”（Critical National Need，CNN）所面臨的問題極其重要，亟待政府重視；②要求：解決社會挑戰（Social Challenge，SC）聚焦于社會所面臨的問題，不解決該問題將會對整個國家的功能和生活質量帶來負面影響；③結果：成果可以轉化（Transformational Results，TR），這種可轉化的成果具有一種潛力，挑戰現有研究方法及其應用，能從根本上改進人類對整個系統和技術的認知；④路徑：可以通過高風險高回報的研究方式（High-risk,High-reward Research，HRHR）解決。與ATP相比較，TIP的政策設計主要做了以下調整，如表1所示。

表1 ATP與TIP的重點差異比較資料來源：根據參考文獻［4-7］整理而得。

4 現行TIP的運行機制

現行TIP依然是作為美國商務部下屬NIST的特設項目，與ATP項目最大的區別是使命的變遷，但在項目組織和運行上既繼承了ATP十幾年的良好經驗，也根據各界的反映從各個方面作出了相應的調整。

4.1 組織架構

圖1所示為TIP的整體組織架構，其中咨詢委員會、日常機構、TIP協會是其重要組成部分，NIST則是其成功運營的保障。

（1）咨詢委員會。咨詢委員會是依據美國競爭法案而創立的咨詢機構，委員會依照美國咨詢委員會法案（FACA,USC App.2.）運行，主要功能是：①為TIP程序、計劃和政策提供建議；②對TIP在國家關鍵需求 “高風險、高回報”研究領域加速挑戰性R&D所做的努力進行評估；③對TIP運行的健康狀況和有效性是否達到立法授權的使命向美商務部和國會報告；④對于適合TIP資助的項目提供投資方面的指導；⑤強調委員會的功能僅是在聯邦咨詢法案下的咨詢實體。TIP的咨詢委員成員的任期是錯開的，委員會每年更換約1/3。這樣的制度設計既保留了TIP計劃的延續性，又防止了專家官僚化、行政化的傾向。

（2）日常機構。主管辦公室、項目管理辦公室、選擇管理辦公室以及影響分析、信息資源和管理支持三個工作組構成了TIP運行的日常機構。

（3）TIP協會。TIP協會搭建了一個開放式的平臺,為聯邦雇員等有意關注TIP的人員提供了參與該計劃的機會，其目標是加強TIP、NIST和其他聯邦計劃及機構間的協調和合作；為支持和加強TIP的影響力提供專門的科學知識和分析技術；通過對科學和技術創新項目開發和度量領域的實踐學習訓練科學家和工程師。

（4）NIST。NIST作為美國商務部下設機構，核心工作是開發世界領先的測量技術，開發和使用標準。TIP通過與NIST實驗室和標準委員會的合作，確保用于支持新技術的標準能夠及時被開發出來，以求在有效時間內盡快將新技術帶入市場。

4.2 項目征集與遴選

TIP的立項聚焦于“關鍵國家需求”領域、強調“社會挑戰”、“成果可轉化”、“高風險高收益”， 基于此，TIP形成了一套完整的項目征集與遴選程序（見圖 2）。

（1）項目征集。

每年TIP通過Federal Register和TIP網站征集項目提議。項目提議途徑如圖2所示主要分為左側的專家提議和來自右側的公眾建議 “white paper”，以激發公眾對于項目的關注和參與。

（2）項目評審。

TIP的項目遴選主要從以下6個方面著重考量［5］：①所提出的研究項目所具有的科學和技術價值，項目中產生的知識產權應歸屬美國機構；②技術研究成果能夠有助于解決關鍵國家需求領域的社會挑戰，研究成果除了可以使申請單位獲益外，也能為國家帶來實際利益；③具備提升促進先進科技發展的潛力，可以為美國的科技基礎帶來有意義的貢獻；④排他性，為什么TIP資助對于該項目是必須的；⑤說明為獲取可以替代TIP資助的資金來源而付出的努力，并證明無法從其他途徑獲得資助；⑥闡釋技術的創新性，證明沒有其他企業或研究機構已經在此前對該項技術或是類似技術進行技術研發和技術商業化。

4.3 運行機理

相對于ATP，現行的TIP主要是積極響應新的《美國競爭法案》，強化了國家資助的導向作用，力圖通過促進技術創新實現美國社會未來的經濟增長。與其他R&D政府資助項目相比，TIP主要聚焦于跨學科領域，產業間的技術創新。感興趣的問題是為什么在“關鍵國家需求”領域的社會挑戰目前沒有被充分的解決，或者沒有得到充分的資助？其中GAP分析和排他性資助查詢是TIP最重要的兩個特征。這是針對美國審計總署以及美國企業研究院質疑ATP資助與私人投資重復和沒有獲得“廣泛的社會收益”所進行的政策性調整。GAP分析在現行社會R&D和S&T資助體系下，私人部門和公共部門存在一些什么樣的資助GAP？通過探究為什么現行的方法被認為是不充分的或者解決不及時的問題，來確定由TIP實施資助的必要性。TIP項目從征集到遴選都強調了排他性，除了項目建議者和申請者自述在項目申請領域的資助情況，政府咨詢機構例如NIST也雇傭一些專家制定科技政策以確保具有顯著社會挑戰的“關鍵國家需要”領域沒有被其他計劃重復支持。如2008年確定的“關鍵國家需求領域”是“民用基礎設施”，在項目征集和遴選過程發現“民用公共基礎設施檢測、評估、分析、預測”所需的知識和技術依靠各州和地方政府是不現實的。為此TIP計劃排查了這個領域所有正在實施的各類政府資助計劃以及私人資助情況。調查顯示共有4個美國聯邦機構運行的11個項目與此領域相關，經排他性檢索發現，其中美國國家自然基金委有一個年度500萬美元的資助項目 “Sensor Innovation and Systems Program”，但傳感器創新僅是這個項目研究范疇之一，同時美國國家自然基金委的資助主要用于學術基礎研究，遠小于TIP所致力的解決社會挑戰問題的期望；其他部門的“智能交通”和“遠程遙感和空間信息”等項目也不足以提供全面系統的基礎設施檢測技術。在對資助項目涉及的領域、范圍、規模和潛在影響排查的基礎上，2008年TIP所資助的9個項目當中，5項集中在路橋檢測和傳感器研究開發領域。

作為應對質疑ATP技術是否有效帶動“私人企業R&D”投入的說辭，與ATP比較，TIP提出“風險共享、成本共享”的原則，強調適度資助，項目資助不僅設限，而且資助額度趨于平均化，主要是希望利用NIST和ATP所形成的良好的“暈輪效應”，吸納更多的風險資本在后期介入TIP資助的項目，以期達到政府資助四兩撥千斤的效果。

5 借鑒與啟示

從ATP到TIP這一政策調整是建立在對美國技術創新資助計劃深入系統評估的基礎上，由ATP到TIP的變遷既是對GAO等負面質疑的應對，也基于對EAO等正面評估的傳承，這些對我現階段科技計劃的運行的和未來科技計劃的調整有著良好的借鑒與啟示。

5.1 建立有效的科技計劃影響評估機制勢在必行

從ATP到TIP最大的變遷是計劃使命的變遷，強化了國家的需求導向作用。與美國不同，我國科技計劃自建立伊始就有鮮明的政策導向作用，因此對于TIP的借鑒主要應基于其實施、操作層面，以及政策變遷的動力機制。中國各類科技計劃業已運行多年，同ATP一樣也遭遇到有很多的質疑和詬病，但是在我國由于缺乏像美國EAO和GAO那樣系統全面的對一個科技計劃進行經濟、社會影響的評估，因此無法較為準確地衡量我國科技資助的效率與效果，從而使得科技資助計劃的調整缺乏相應的依據。

另一方面，各國的技術創新政策主要是為了保持國家競爭力而設，TIP咨詢委員會鼓勵TIP接受高風險項目，明確指出如果太多的TIP項目達到了所有預設的目標，有這可能意味著該項目在尋找突破性進展或者高杠桿機會方面是不充分的。在我國由于科學有效評估機制的缺位，我國科技工作者在政府主導下的技術創新領域研究呈現一定的風險規避偏好，嚴重阻礙了我國技術創新的原動力。

5.2 強化政府科技資助的“暈輪效應”

與ATP比較，TIP在資助額度上并沒有大幅度提高，而且對針對政府資助成為大公司福利的質疑，明確了大企業不能獲得政府直接資助的規定，TIP咨詢委員會強調TIP旨在實現高杠桿效應——力圖使用一個小的鵝卵石（TIP資助）促使一塊巨石改變移動路徑。反復強調的是以適度資助，充分發揮其召集能力，從而激發其他機構的對技術創新的R&D投入，以達到政府科技投入四兩撥千斤的效果。而這一點也是我國目前亟需解決的問題。TIP實現此目標的路徑是對政府技術創新資助的重新定位，TIP更多時候被認為是一個用于辨別創新機會的重要計劃，強調其不僅僅是一個項目審批和管理平臺，更重要的是一個促進知識共享的平臺，“關鍵國家需求”的搜尋、認證和選擇過程本身對未來合作范圍和競爭態勢將會產生巨大影響。實現此目標的手段是運用十幾年間實施ATP計劃所積累的政府、產業資助R&D的良好經驗，經由ATP“打磨”的項目評估技術，以及借助NIST所具有的 “Honest Broker”卓越聲譽。TIP從項目的征集到遴選、實施、評估以及每年給商務部和國會的年度報告也是擴大政府資助“暈輪效應”的有效途徑，這些對于現階段提升我國科技資助公信力有著良好的啟迪。

5.3 從技術推動模式到需求拉動模式技術創新資助理念的變遷

技術創新的績效最終要體現在產業的活力，國家競爭力的保有上。不同于ATP致力于重大潛在技術發現，TIP的目標是需求拉動型的技術創新——核心是需求，要求其結果必須具有深遠的影響，而且是可轉換的結果。TIP咨詢委員會強調在一開始就不能將技術和商業模式分開考慮，明確指出全新的技術經常需要新的商業模式，強調不管一項技術無論多么一流，如果沒人能夠弄明白怎么用它賺得利潤，也不會被采用。TIP計劃的實施者必須考慮是否有切實可行的商業模式可以用于他所資助的新技術。

美國終止運行17年的ATP，轉而由TIP代替，并不僅僅是一個名稱的改變，而是經過一系列系統的評估與分析，對于政府資助計劃的一個重要修正。對小企業資助的傾斜，資助方式的進一步明確，對跨學科聯合申請的倡導以及知識產權歸屬的靈活性等是建立在對ATP實施17年來反思的基礎上，這次調整展示了美國政府在技術創新領域所持有的積極靈活的策略，這些對我國技術創新政策的調整與修正有著寶貴的借鑒意義。

［1］Thomas Pelsoci.ATP-Funded Green Process Technologies:Improving U.S.Industrial Competitiveness ［R］.Prepared for Economic Assessment Office,Feb,2007.

［2］United States General Accounting Office.Efforts to Evaluate the Advanced Technology Program ［R］.House of Representatives,1995,05.

［3］General Accounting Office.Advanced Technology Program:Inherent Factors in Selection Process Could Limit Identification of Similar Research［R］.GAO/RCED-00-114,2000,4,5.

［4］Minutes.Technology Innovation Program （TIP）,Advisory Board Meeting［Z］.2009.7.

［5］TIP Proposal Preparation Kit［R］.http://www.nist.gov/tip/cnn_white_paperfinal.pdf.

［6］http://www.nist.gov/public_affairs/releases/20090106_TIP_2008_award_announce.html.

［7］A Guide for Preparing and Submitting White Papers to the Technology Innovation Program ［EB/OL］.http://www.nist.gov/tip/guide_for_white_papers.pdf.

（責任編輯遲鳳玲）

The Enlightenment from the Adjustment of American R&D Funding Policy

Lin Nan1,Li Shichao2,Yu Yanyan3
（1.School of International Business Administration,Shanghai University Financial and Economics,Shanghai 200433,China；
2.School of Public Policy and Management,Tsinghua University,Beijing 100086,China；3.Beijing National Accounting Institute,Beijing 101312,China）

F204

A

科技部創新方法研究項目（2008IM021000）資助。

2010-06-23

藺楠（1972-），女，陜西人，上海財經大學國際工商管理學院，副教授，哈佛商學院訪問學者，管理學博士；研究方向：科技政策、創新管理、管理創新。