南海的“犁”與“刀”

李金明

南海的“犁”與“刀”

李金明

美國向來采用的是實用主義外交。它插手南海地區事務對正在進展的南海共同開發帶來了惡果。

在南海問題上，我國向來提倡“擱置爭議，共同開發”。有人將之比為“犁”，即以資源分享的辦法，避免領土爭議的逐步升級。而最近我國在南海舉行的三大艦隊聯合作戰演習，有人將之比作為“刀”，表明了中國維護國家利益的堅強決心。“犁”在“刀”前，也就是說，當共同開發遭到破壞而無法實行時，我們將采取多種手段并用的堅定選擇。

周邊國家對南海的曲解

2009年以來，南海周邊各爭議國乘向聯合國大陸架界限委員會提交外大陸架劃界案之機，抓緊瓜分中國南海疆界內的島礁和海域。當年3月10日，菲律賓前總統阿羅約不顧中國的反對，正式簽署了第9522號“領海基線法案”， 把中國的黃巖島和南沙群島部分島礁劃為菲律賓領土；5月6日，馬來西亞與越南聯合向聯合國大陸架界限委員會，提交了他們各自在南海南部的200海里外大陸架“劃界案”； 5月7日，越南又單獨提交了在南海中部部分地區的外大陸架“劃界案”，幾乎把整個南海海域瓜分殆盡。

南海周邊國家對中國南海疆域的蠶食并不是近幾年才出現的。早在1978年，菲律賓就以其前總統馬科斯簽署的第1596號總統法令，把南沙群島的33個島、礁、沙洲，面積達64976平方海里的海域聲稱為“菲律賓領土的一部分，并對其實施行政管理”。 他們的理由是：群島對菲律賓的安全和經濟命脈至關重要；菲律賓與這些群島最鄰近；這些群島在法律上不屬于任何國家，是“無主地”，如果有其他國家提出主權要求，這種要求已因放棄而失效。

很顯然，這些理由都是站不住腳的。首先，菲律賓不能以安全和經濟利益為理由，隨便對哪一塊領土提出主權要求，即使是菲律賓的確極其需要石油和其他自然資源來維持其經濟活動，即使是菲律賓的國家安全遭到某種損害，但是也不能以任何理由把其他國家的領土竊為已有，這是最起碼的常識。其次，以鄰近為理由提出主權要求的做法，是不能成立的。在國際上類似這種遠離本國的大洋區域，或在鄰國海岸附近擁有島嶼或群島的事例很多，而它們從不因地理位置的接近而改變島嶼的歸屬。第三，南沙群島自古以來就是中國的領土，并不是“無主地”。至于所謂的“因放棄而失效”，純屬無稽之談，中國政府向來強調南沙群島是中國領土的一部分，并無絲毫放棄的表現。

而越南對南沙島礁提出聲稱的主要依據是歷史上的“占有”，宣揚“越南封建國家是歷史上第一個占領、組織、控制和勘探這些群島者”。然而，早在1954至1975年，越南政府就曾多次公開承認過西沙群島和南沙群島是中國的領土。甚至在1960年，越南人民軍總司令部出版的一張《世界地圖》，圖上南沙群島就標明屬于中國領土；1972年，北越測繪局印制的一張地圖，圖中南沙群島用中文標識而不是用越南文、英文或法文。這種做法都被解釋為承認南沙群島確實是中國領土。

越南對南海提出領土要求的另一種依據是，作為法國統治越南領土的繼承國，也應當繼承南沙群島。但這種說法更是不合理，因為二戰后法國并沒有擁有南沙群島，且沒有文件證實，法國曾真正與越南做過移交：按照法國的說法，南沙群島并沒有交給后來已準許獨立的越南。上述事實進一步削弱了越南的聲稱，因后來是北越政權接管了南越，而北越承認過中國擁有南沙群島，且現在的越南政府是繼承北越而不是繼承南越，故按國際法中“禁止反言”的原則，越南必須堅持它原先的承認。

馬來西亞對南沙群島12個島礁提出主權聲稱的主要依據，似乎是說這些島礁位于馬來西亞聲稱的大陸架之上。但這種說法并不符合國際法與海洋法的規定：按聯合國海洋法公約的規定，沿海國對大陸架的權利是勘探和開發其海床和底土的自然資源，而不是擁有大陸架內島礁的主權。另外，國際法的基本原則是陸地支配海洋，而不是海洋管轄陸地。這就是說，只有某個國家對該島礁擁有主權，才能對該島礁周圍的海域提出聲稱，而如果不對該島礁擁有主權，則不能以該島礁在其臆測的大陸架之內而提出主權聲稱。就以南沙群島的島礁來說，中國自古以來對該群島就擁有主權，這種事實使馬來西亞不可能將其大陸架擴展到其他國家的領土之上，不管這些島礁與其海岸的距離是如何靠近。

“擱置爭議，共同開發”符合該地區利益

2002年，中國與東盟簽署了《南海各方行為宣言》，達成政治互信，各自承諾“擱置爭議，共同開發”。為使該宣言得到實施，經中、菲、越三國政府的共同努力，已取得了重要突破。在2005年3月14日，由中國海洋石油公司、菲律賓國家石油公司和越南石油與天然氣公司，在馬尼拉簽署了《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》。

然而，就在三國聯合勘探協議順利進行之際，有些西方學者則開始對之發起攻擊。一位美國專欄作者貝里 ·韋恩（Barry Wain）在2008年第1—2期合刊的《遠東經濟評論》上，發表了一篇題為《馬尼拉在南中國海的笨拙表現》（Manila's Bungle in the South China Sea）的文章。挑動說，在三國聯合勘探中，菲律賓做出了很大的讓步，允許在菲律賓聲稱而不是中越聲稱的區域進行勘探。馬尼拉是通過自己的行動，對中國聲稱擁有南中國海大多數島嶼的主權予以法律上的某些承認。

這篇文章的出籠，顯然與美國在南海的利益有著密切的聯系。美國—東盟商會會長、原美國國務院負責東亞事務副助理秘書馬修·戴利（Matthew Daley），在華盛頓召開的第三次國際可再生能源大會上就露骨地說，“菲律賓和中國對海上邊界問題的態度，牽涉到石油勘探，它不但直接影響到越南，而且影響到該地區的其他國家。”他同時指出，中國與大石油公司的對話，阻止了他們在該地區勘探天然資源。在他們的挑撥下，菲律賓能源部在2008年3月初總統府召開的一次會議上表示，它已無意推進三國石油公司簽署的聯合海洋勘探協議的第二階段，實際上三國聯合勘探協議已被廢棄。從上述事例不難看出，美國插手南海問題對正在進展的南海共同開發帶來了惡果。

近期，美國國務卿希拉里在東盟地區論壇外長會議上發表言論，稱南海領土爭議事關美國國家利益，聲稱要推動多邊磋商，大談在南海問題上反對使用武力或以武力相威脅等等。美國已高調介入南海問題，并企圖將之推向國際化。

但美國的介入對該地區并非善事，反而會使南海問題進一步復雜化，且可能加劇該地區的矛盾沖突。從歷史上看，美國向來采用的是實用主義外交，如冷戰時期，巴基斯坦是美國在該地區的忠實盟友。冷戰之后，巴基斯坦地位旁落，兩國關系漸漸疏遠。近年來，美國甚至又不惜傷害巴基斯坦，拉攏印度。對于美國的這種伎倆，南海周邊的東南亞國家是清楚的。8月9日，菲律賓外長羅武洛就明確表示，南海談判應該在東盟與中國之間進行，不需美國或其他任何第三方介入。同日，馬來西亞媒體亦發表文章，指出“華盛頓不能太興高采烈地插手地區事務，這樣做只會制造麻煩，而非解決問題”。印尼《雅加達郵報》也發表文章稱，南海是和平穩定的海域，不能為討好美國而破壞與中國的關系，并呼吁政府抵制美國的意圖。這些都說明，東南亞國家對美國插手南海問題是有所警惕的。

和則兩利，斗則兩敗

由于南海問題的特殊性，在該地區實行“擱置爭議，共同開發”是具有現實、積極意義的。只是在南海這種地理位置特殊、涉及爭議的國家多和爭議范圍廣的海域，要實行共同開發的確有相當的難度。具體表現有三個方面：

第一，南海大多數露出水面的島礁已基本為周邊國家所占據，這些國家以《聯合國海洋法公約》規定的大陸架和專屬經濟區為由，擅自將南海海域劃為各自的主權聲稱區，于是造成了各個聲稱區相互重疊，幾乎將南海海域瓜分殆盡。因此，要實行共同開發，把具體的開發區選擇在哪里都成了問題，例如上述中、菲、越簽訂的《三方聯合海洋地震協議》就選擇在菲律賓的聲稱區內，結果在一些西方學者的挑動下，使地震調查工作進行到一段時間后，則難以再繼續下去。

第二，周邊國家在南海海域公開招標開發油氣資源已取得較高經濟效益。例如越南的原油大多數是在南海和泰國灣近海開采的，僅2004年一年出口的原油就達196億噸，總價值56.6億美元，占其國家生產總值的30%。類似如此龐大的國家經濟收入，越南是不會輕易放棄而同意實行共同開發的。另如菲律賓國會去年通過的《領海基線法案》，其中的一個原因就包含有借機獨占南沙群島部分島礁（菲律賓稱為“自由群島”）的資源開發。他們認為，如果聯合國支持他們的要求，菲律賓則可單獨開發“自由群島”的資源，包括預計的2000億桶石油。

第三，南海爭議不是簡單的資源之爭，更重要的是那里的戰略地位。越南河內大學法學院一位教授就直率地說：“實際上，主權爭議自20世紀初就一直存在，不僅是為了資源，而且是為了南海的戰略地位。”夏威夷東西方中心一位研究員亦說道：“人們應該記住，聲稱者是國家，而不是石油公司，國家必須做長期和多方面的考慮，特別當涉及領土主權時。因此，聲稱者能否為有限的石油儲量而簡單地抑制其爭端，值得懷疑。”

盡管有上述這些難點，但南海的“擱置爭議，共同開發”也并非“一籌莫展”。印尼資深外交官賈拉爾對南海共同開發的實行就持樂觀態度，他認為：“南海雖然充滿著領土爭議問題，但這些將不妨礙他們的合作開發。事實上，如果等到領土問題解決了才進行合作，那合作的可能性將永遠不會發生，因領土爭議在可預見的將來可能還得不到解決。”

為了更好地在南海實行共同開發，中國除了積極提倡外，有些具體的措施和行動還是要跟上。目前，我國已基本具備開發南海油氣資源的技術能力，應選定海域建立共同開發的“示范區”，進行油氣勘探與開發，從而大力推進南海的共同開發。

海域劃界是一個世界性的難題，它不僅需要有充分的法理準備，而且要有足夠的耐心和恒心，國際上的海域劃界談判普遍都經歷過相當漫長的過程，其中如澳大利亞和新西蘭在塔斯曼海（Tasman Sea）的海域劃界談判、加拿大和美國在波弗特海（Beaufort Sea）的海域劃界談判，都持續討論了30年。

總之，盡管南海緊張局勢目前有所加劇，但南海領土爭議問題的解決仍需走合作、談判，而不是搶占、對抗的途徑，因為合作可帶來雙贏，而對抗則兩敗俱傷。這一點對經歷過15年美越戰爭蹂躪的越南人民來說，更有親身的體會。

當前，南海的共同開發之所以進展不大，主要是爭議國之間還沒有建立起足夠的信任，坐下來討論共同開發問題。對此，該地區國家可以考慮建立一個組織機構，用以協調該地區共同開發的相關問題。而這個組織機構的建立也意味著以外交方式使周邊國家的合作制度化下來。

在南海問題上要實現互信，需要中國與東盟的共同努力。相信通過這種努力，一定會使南海緊張局勢逐漸緩和，從爭議之海轉變成為和平、穩定、友誼、合作之海。

李金明 廈門大學教授，南海問題研究專家