加快構建現代化服務型政府

李軍鵬

加快構建現代化服務型政府

李軍鵬

當前，政府職能越位、錯位、不到位的現象依然存在，政府對經濟活動的過多干預、對投資的強烈沖動都影響著市場在資源配置中基礎作用的發揮，而政府應該發揮作用的重要領域卻多有缺位?！笆濉逼陂g，建設公共服務型政府已成為我國經濟社會發展新階段的必然要求。

根據世界銀行的統計標準，人均GDP在9361美元以上的為高收入國家，3031～9360美元的為中上等收入國家，750～3030美元的為中下等收入國家，750美元以下的為低收入國家。

“十二五”期間乃至更長一段時間內，建設公共服務型政府都是中國政府轉型的必然趨勢。公共服務型政府就是以公共服務為主要職能，為經濟社會發展和人民群眾提供優質高效服務的政府。加快行政體制改革步伐，加快從經濟建設型政府向公共服務型政府的轉型，既是我國經濟社會發展新階段的必然要求，也是我國全面建設小康社會、加快推進政府現代化的必然需求。

政府需要“現代化”

國家統計局的數據顯示，2009年我國人均國民收入達到3680美元。我國目前已步入中上收入國家行列。但步入中上收入國家之后，人民群眾的公共服務需求與民主參與需求會急劇增長，會對一個國家的政府管理現代化產生持久的推動力。

從統計規律來看，與中下收入國家相比，中上收入國家公共服務支出明顯增加。例如，中上收入國家公共教育支出占GDP比重平均為4.5%，而中下收入國家平均為3.5%，以我國為例，即相差近千億人民幣；中上收入國家公共衛生保健支出占GDP的比重平均為3.7%，中下收入國家水平則平均為2.5%。因而，步入中上收入國家行列，要求政府及時回應人民群眾不斷增長的公共服務需求，及時完善公共服務體系，加快公共服務型政府建設。如果政府不能適應社會公共需求的變化，不能及時、充足、優質地提供人民群眾所需要的公共產品與公共服務，就會導致公共產品與公共服務嚴重短缺、社會發展嚴重滯后、社會利益失衡與社會矛盾加劇的嚴重后果。

目前的現實情況是，與人民群眾日益增長的社會公共需求相比，與新形勢新任務新要求相比，我國的政府行政管理還存在著一些突出問題。主要體現在：第一，公共服務體系尚不健全。全國規模龐大的流動人口尚未普遍享受到合理的社會保障。在我國社會保障五個主要險種中，除醫療保險外，覆蓋面都還十分狹小。公共服務存在城鄉失衡、地區失衡與群體失衡。例如，占全國總人口63%的農村人口僅享有20%左右的醫療衛生資源。我國公共服務投入偏低，例如，2008年，我國財政性教育支出占GDP的比重為3.48%；而2002年，世界各國公共教育支出占GDP的比重平均為4.4%。第二，政府部門仍然偏多，職責交叉，影響了對經濟社會的綜合管理。第三，政府管理制度有待完善，公共預算管理制度、行政成本控制制度都要進行改革。第四，政府管理與服務方式相對落后，公民與企業辦事的審批環節、審批層次、審批項目過多，投資環境與商業環境亟待優化。

行政體制改革與經濟體制改革是相互配套的有機整體，政府現代化與經濟現代化也是相互配合與相互促進的。但是，我國行政體制改革與政府現代化的進程明顯滯后于經濟現代化的進程，日益成為制約經濟現代化的重要因素。例如，政府職能越位、錯位、不到位的現象依然存在，政府對經濟活動的過多干預、對投資的強烈沖動都影響著市場在資源配置中基礎作用的發揮，而政府應該發揮作用的重要領域卻多有缺位，如公共住房建設的短缺、公共服務投入嚴重不足等等。隨著我國經濟體制改革的深入進行，經濟現代化的進程日益加快，必然要求行政體制改革與之相適應，必然要求加快政府現代化的進程。

行政體制改革問計“十二五”

“十一五規劃”已將完成，“十二五規劃”即將開始。針對行政體制改革問題，“十二五規劃”的制定中，應考慮加快推進行政管理體制改革，圍繞建設公共服務型政府這一戰略目標，全面推進政府管理現代化。

加快政府職能轉變步伐，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。要繼續推進政企分開、政事分開、政府與社會中介組織分開，進一步把屬于企業經營自主權范圍的事情交給企業，把應由市場和社會解決的問題交給市場和社會，在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用和社會自治作用。要全面正確履行政府職能，政府要在加強經濟調節和市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務，把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，隨著經濟增長而不斷增加公共產品與公共服務的總量，全面提高人民群眾的物質生活、文化生活和公共服務水平，實現政府職能向創造良好發展環境、提供充足優質公共服務、維護社會公平正義、實現良好公共治理的根本轉變。

圍繞公共服務型政府建設這一目標，加快完善公共服務體系。公共服務型政府具有三個主要特征，即公共服務職能成為政府的主要職能或核心職能、公共支出在政府財政支出中的比重最大、具有完善的公共服務體系。其中，完善公共服務體系至關重要。要按照公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的要求，加快公共服務體系建設，努力實現人人享有基本公共服務的目標。要致力于完善公共教育服務體系、公共科技服務體系、公共醫療衛生服務體系、社會保障服務體系、公共文化服務體系、公共基礎設施服務體系、公共住房服務體系、公共就業服務體系、公共安全服務體系、環境保護公共服務體系、農村公共服務體系、企業公共服務體系等公共服務體系。

2008年6月13日，山東濱城市東辦事處城鎮居民王國平幫4歲兒子王潤朋采集指紋，辦理參保手續

當前，根據我國社會公共需求的變化，要重點研究和解決如下問題：延長義務教育年限，把高中階段教育納入義務教育體系的問題；建立全民醫保制度的問題；建立養老國家保險制度的問題；完善公共住房體系的問題等等。加快推進公共服務支出的法定化過程，把公共教育、公共衛生、社會保障與救助等公共支出法定化，并使法定支出的比重達到政府支出的70%以上。增加公共財政用于公共服務的投入，逐步將政府公共服務支出占國內生產總值和政府總支出的比重提高到中上收入國家水平。改革政府轉移支付制度，保障各級政府具有提供基本公共服務所需的財力基礎，保障全國各地居民享有水平大體接近的、與基本生存權利相關的教育、社會保障、公共醫療衛生等基本公共服務。

繼續推進和完善大部門體制，優化政府組織結構。按照精干、統一、效能的原則，實行綜合管理，整合、歸并相關、相同或相近的職能，綜合設置政府機構，實行市場經濟條件下的大部門體制，使政府部門逐步向“寬職能、少機構”的方向發展，逐步向大農業、大交通、大文化、大科技的管理方式過渡?！笆濉逼陂g，可將中央政府組成部門精簡到21個左右。按照決策、執行、監督適度分離又相互協調的要求，建立決策、執行與監督相互協調又適度分離的運行機制，將公共服務、行政執法等方面的執行職能分離出來，設立專門的執行機構，作為部委管理的國家局或國務院直屬機構，實行績效合同管理，避免有些部門集決策、執行、監督于一身的弊端，形成由決策部門、執行部門、監督部門三大類部門組成的中央政府組織機構總體框架。

合理劃分中央與地方及地方各級政府間的權責。要明確劃分中央政府的專有職責、地方政府的專有職責以及中央與地方的共有職責。中央政府的專有職責是提供全國性公共服務，如國防外交、鐵路航空郵政、電信、能源、國家級公共基礎設施、國家自然資源保護、重大基礎科研、社會養老保障、醫療衛生保障等等，中央專有職責由中央政府駐地方分支機構履行，實行垂直管理，中央政府承擔全部支出責任；地方政府可受中央委托行使某項職能。

地方政府的專有職責是提供地方性公共服務，受益范圍地方性、與地方居民利益直接相關的地方性公共服務由地方政府提供。省級政府統籌協調本省公共服務均等化，直接提供社會救助服務；市、縣政府具體提供本區域道路、公共住房、公共文化與體育、公共事業、污水處理、環境衛生、消防警察、本地公共基礎設施、本地治安；等等。屬地方自治事務，由地方機構自主管理。

跨區域公共服務由中央與地方政府合作提供，如跨地區的交通、郵電、空港、環保等項目；中央負責政策制定、立法、監督與分擔支出責任；地方政府負責具體實施、管理和分擔支出責任。

社會保障方面，由于養老保障具有強烈的公平性、權利性、外部性，而且參保人員具有在全國自由流動的特征，且養老金資產是一筆龐大的資產，宜作為中央宏觀調控的重要手段。因而，我國應確立養老保障為中央政府專屬職責，加快建立全國性的社會養老保障體系，實現個人社會保障代碼的全國通用。社會救助為地方政府專屬職責，城鎮與農村居民最低生活保障、災害救助、社會救濟等社會保障的受益性主要是地方性的，應由省級政府統籌管理，市縣政府負責實施與管理。醫療保障方面，醫療保險資金也是一筆龐大的資產，參保人具有在全國自由流動的特征，應作為中央經濟社會宏觀調控的重要手段，因而，應確立醫療保障為中央政府專屬職責，加快建立全國性的醫療保障體系。公共衛生為地方政府專屬職責，初級醫療服務主要由基層政府或社區來具體提供和管理。需要進一步探索調整優化縱向政府權力結構的新路徑，要繼續推進省直接管理縣的財政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣的體制，進一步擴大縣級政府社會管理和經濟管理權限。

完善現代政府制度。完善公共預算制度，形成完整統一、公開透明、行政成本較低的公共預算體系；強化人大預算監督和審查權，將所有政府收支活動都納入人大監督與審查范圍；全面推行部門預算，要求政府預算要有在部門分類之下三級分類的“預算附件”。要全面推進政務公開，完善政府文件公開、行政會議公開、行政程序中對當事人公開的各項制度。出臺行政程序法，完善行政程序制度。改革機關事務管理制度，建立現代政府成本控制制度，完善預算支出標準和預算定額；建立科學的公務員職務消費制度，改革公車制度，實行按工作需要用車制度，取消用車作為一種待遇的制度；實行限名目、定額內報銷制度；改革公務接待制度，除外賓、省部級以上領導到地方視察外，逐步取消上下級接待、同級接待與出國考察、會議接待等；改革機關后勤管理制度與資產管理制度。

積極推行政府績效管理制度。完善中國政府績效管理與評估的法規體系，在充分調查研究的基礎上，出臺《政府績效管理與評估條例》，在全國公共部門推廣政府績效管理與評估制度。完善審計法規體系，出臺《績效審計法》。實行政府部門績效報告制度，政府部門績效成果要向行政首長報告。建立政府績效報告的定期公開發布制度，便于公眾及時獲取政府部門的績效信息。建立以績效為基礎的預算制度、實行績效與財政預算撥款掛鉤，以強化立法機關對行政機關的績效監督。

加快責任政府建設，推行政府問責制。以推行行政問責制為重點，加快建立以行政首長為重點的行政問責制度，完善公共行政監督體制。加強異體問責，強化人民代表大會對干部的問責、社會輿論和新聞媒體對干部的問責等。重點完善人民代表大會對干部問責的主要手段，包括重大事項決定權、人事任命權、法律和工作的監督權，以及質詢權、調查權、罷免權和撤職權，完善罷免程序、引咎辭職制度、質詢制度、國政調查制度等等。加快出臺政府官員財產申報制度。

李軍鵬 國家行政學院公共管理教研部教授