城市化進(jìn)程中的三農(nóng)戰(zhàn)略

黨國(guó)英

城市化進(jìn)程中的三農(nóng)戰(zhàn)略

黨國(guó)英

中國(guó)的城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化將使中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持未來30年以上的高速增長(zhǎng)，并使中國(guó)農(nóng)民的命運(yùn)發(fā)生根本改變——大部分農(nóng)村居民將在脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以后移居到城市，從而使中國(guó)人口分布結(jié)構(gòu)發(fā)生根本變化，農(nóng)村將轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)農(nóng)戶的生產(chǎn)生活區(qū)。

就中國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的歷史看，中國(guó)的城市化速度創(chuàng)造了新紀(jì)錄。近十年，中國(guó)的城市化率每年提高大約1個(gè)百分點(diǎn)。這個(gè)速度超過了美國(guó)最快時(shí)期的城市化速度（美國(guó)城市化速度最快時(shí)城市化率每年提高0.5%左右）。

然而，中國(guó)經(jīng)濟(jì)要保持長(zhǎng)期健康發(fā)展，需要有一個(gè)清晰可靠的大思路，這個(gè)問題過去一直沒有得到很好的解決。在大體自由的市場(chǎng)環(huán)境下，農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力源源不斷地流向城市。這是中國(guó)資源配置效率得以提高的根本的原因，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的核心“秘密”。

中共十七屆三中全會(huì)的決定提出了促進(jìn)“中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化”的發(fā)展戰(zhàn)略，這個(gè)會(huì)議之后，地方領(lǐng)導(dǎo)人紛紛把自己推動(dòng)城市化發(fā)展的工作靠到了“城鄉(xiāng)一體化”這個(gè)主線上來，把農(nóng)村發(fā)展和城市發(fā)展緊密聯(lián)系在一起。

中國(guó)的城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化將使中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持未來30年以上的高速增長(zhǎng)，并使中國(guó)農(nóng)民的命運(yùn)發(fā)生根本改變——大部分農(nóng)村居民將在脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以后移居到城市，從而使中國(guó)人口分布結(jié)構(gòu)發(fā)生根本變化，農(nóng)村將轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)農(nóng)戶的生產(chǎn)生活區(qū)。中國(guó)農(nóng)業(yè)也將變?yōu)槭袌?chǎng)分工體系中可獲得平均利潤(rùn)和平均工資的一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，從而極大改善中國(guó)經(jīng)濟(jì)的資源配置效益。

中國(guó)城鄉(xiāng)一體化必須高度城鎮(zhèn)化

中國(guó)城鄉(xiāng)一體化的遠(yuǎn)景要講五條。一是城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)基本建立，特別是統(tǒng)一要素市場(chǎng)的建立；二是城鄉(xiāng)居民收入基本一致，農(nóng)民收入甚至超過全國(guó)平均水平；三是城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)水平基本一致，特別是社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差異完全消除；四是農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)GDP比重下降到5%以下，全國(guó)恩格爾系數(shù)平均降到15%左右，專業(yè)農(nóng)戶成為農(nóng)村的主體居民；五是城市化率達(dá)到70%以上。

發(fā)達(dá)國(guó)家多在第二次世界大戰(zhàn)前完成了這一任務(wù)。而我國(guó)某些發(fā)達(dá)地區(qū)也已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了這個(gè)目標(biāo)。據(jù)初步測(cè)算，即使中國(guó)使用比較保守的城鎮(zhèn)化政策，上述目標(biāo)大概在2045年之前可以實(shí)現(xiàn)，屆時(shí)中國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制將不復(fù)存在。

把大半以上的人口分布在農(nóng)村，能不能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化？換句話說，能否不去大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化？這是理解城鄉(xiāng)一體化意義的關(guān)鍵性問題。我的回答是否定的。

國(guó)家每年花巨資建設(shè)新農(nóng)村，單農(nóng)村交通一項(xiàng)，國(guó)家交通部就有一個(gè)“五年千億工程”，還有其他配套設(shè)施的投入，力度的確很大，農(nóng)村的面貌也的確有了變化。即使如此，農(nóng)民還是往城里跑，甚至農(nóng)村道路修得越好，農(nóng)民跑得越快。為什么？原因很簡(jiǎn)單。要把中國(guó)五六十萬個(gè)村莊每一個(gè)都改造得像城市一樣，至少要投入30萬億左右，這個(gè)錢國(guó)家投不起，農(nóng)民更投不起，投得下去也極不經(jīng)濟(jì)。

只有靠農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移，剩下少許村莊和少數(shù)專業(yè)農(nóng)戶，農(nóng)民富裕水平達(dá)到城市平均水平之上，才能談得上農(nóng)民和城市居民一樣享受現(xiàn)代化成果。這是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律，中國(guó)也不可能例外。

中國(guó)農(nóng)民的收入總量雖然低，但日工資單價(jià)相比并不低。2007年，我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的日?qǐng)?bào)酬單價(jià)僅比城市平均工資低34%，還略高于城市服務(wù)業(yè)平均工資水平。這說明，要讓農(nóng)民收入增長(zhǎng)，就必須讓農(nóng)民忙起來，必須讓農(nóng)民卷入市場(chǎng)分工體系。只有大量農(nóng)民進(jìn)入城市從事非農(nóng)生產(chǎn)，這個(gè)目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

另外，中國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化也需要加快城市化。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化就是市場(chǎng)化、專業(yè)化，在實(shí)踐中需要大力推廣。按我的調(diào)查研究，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化不是多吸收勞動(dòng)力，而是更快地釋放農(nóng)村勞動(dòng)力。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化會(huì)讓農(nóng)民節(jié)約更多的勞動(dòng)時(shí)間，同時(shí)也使農(nóng)產(chǎn)品的成本和相對(duì)價(jià)格降低，迫使農(nóng)民擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，從而產(chǎn)生更多的剩余勞動(dòng)力。如果這些剩余勞動(dòng)力不轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)民收入還可能降低。

就業(yè)增長(zhǎng)能滿足農(nóng)民進(jìn)城的需要

對(duì)于中國(guó)的城市化，人們最擔(dān)心的是城市的就業(yè)增長(zhǎng)能不能滿足農(nóng)民進(jìn)城的需要。按保守的假設(shè)，到2032年，中國(guó)城市就業(yè)增長(zhǎng)率會(huì)從2.7%下降到1.6%，平均年遞增1.7%。這個(gè)時(shí)期我國(guó)的GDP增長(zhǎng)率扣除物價(jià)因素，按每年9%算，那么，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)增長(zhǎng)的彈性平均為0.19（過去十多年是0.1）。就是說，國(guó)民經(jīng)濟(jì)每增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)，就業(yè)只增長(zhǎng)0.19個(gè)百分點(diǎn)。而美國(guó)1919年至1957年國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)增長(zhǎng)的彈性值為0.48。可以說，美國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)能力是未來中國(guó)的2.53倍！日本、德國(guó)和英國(guó)的這一數(shù)據(jù)也比我們高了許多。顯然，中國(guó)的就業(yè)潛能是巨大的。

中國(guó)的就業(yè)潛能之所以沒有充分釋放，一個(gè)原因是中國(guó)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠，另一個(gè)原因則是中國(guó)的勞資關(guān)系有諸多不利于擴(kuò)大就業(yè)的弊端。隨著中國(guó)城市化的加速，第三產(chǎn)業(yè)將迅速發(fā)展。目前農(nóng)民工在城市幾乎不存在對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的購(gòu)買力，通過戶籍制度改革和住房制度改革，中國(guó)農(nóng)民工將在城市逐步定居，并將形成對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的巨大需求。另外，中國(guó)政府通過調(diào)整勞資關(guān)系，將縮短城市勞動(dòng)者的工作時(shí)間，增加城市就業(yè)崗位。這個(gè)過程的速度雖然不會(huì)很快，但趨勢(shì)不會(huì)改變。

農(nóng)村人口向城市遷移還將促進(jìn)中國(guó)消費(fèi)需求和投資需求的巨大增長(zhǎng)，形成推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的持久動(dòng)力。農(nóng)民進(jìn)城將改善中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高全社會(huì)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，形成進(jìn)城居民收入增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)民進(jìn)入城市還會(huì)帶動(dòng)城市住房的需求，從而拉動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。按保守估計(jì)，若今后20年里現(xiàn)有2.2億農(nóng)村家庭的75%進(jìn)入城市居住，可以拉動(dòng)住房需求30萬億元以上。這種需求引致的間接投資需求會(huì)在數(shù)倍以上。

城市化過程中的三農(nóng)戰(zhàn)略

人數(shù)少、（經(jīng)營(yíng)）規(guī)模大、效率高是三農(nóng)戰(zhàn)略的美好愿景。我心目當(dāng)中的“三農(nóng)”戰(zhàn)略，可以概括成三層意思。

先講農(nóng)業(yè)。中國(guó)農(nóng)業(yè)應(yīng)該是高度專業(yè)化的，目前的兼業(yè)農(nóng)業(yè)應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)化為專業(yè)化的農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)應(yīng)向臺(tái)灣學(xué)習(xí)。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率提高后，食品價(jià)格才會(huì)相對(duì)便宜，中國(guó)人消費(fèi)的恩格爾系數(shù)才會(huì)降下來，中國(guó)人的物質(zhì)生活水平才有實(shí)質(zhì)性提高。若用數(shù)量指標(biāo)來刻畫，中國(guó)農(nóng)業(yè)增加值占國(guó)家經(jīng)濟(jì)總量的比重應(yīng)該在5%以下，全國(guó)人民的恩格爾系數(shù)在5%以下。

農(nóng)民人數(shù)必須減少。如果中國(guó)城市化進(jìn)程能順利推進(jìn)，經(jīng)過30年左右的發(fā)展，全國(guó)大概留下5千萬戶專業(yè)農(nóng)民是有可能的，其中3千萬戶主要從事糧食生產(chǎn)，兼做畜牧業(yè)，其收入有可能達(dá)到城市居民平均水平。其余農(nóng)戶從事捕撈、水果、蔬菜等高附加值農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收入水平可能會(huì)更高。

以上兩個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以后，中國(guó)農(nóng)村的面貌將完全不同。中國(guó)傳統(tǒng)的村莊數(shù)量和規(guī)模都要減少，有一批小城市要崛起。現(xiàn)在中國(guó)有約300萬個(gè)自然村，今后也許只剩100萬左右小型居民點(diǎn)，每個(gè)居民點(diǎn)的人口比現(xiàn)在的行政村還要少。這樣的農(nóng)村居民點(diǎn)不需要村委會(huì)，也沒有多少公共事務(wù)，農(nóng)民參與公共活動(dòng)依靠小城市或中心鎮(zhèn)。這樣的居民點(diǎn)其實(shí)就像中國(guó)經(jīng)濟(jì)體系中的食品原料生產(chǎn)車間。農(nóng)村將不再是中國(guó)剩余勞動(dòng)力的“蓄水池”。

農(nóng)民進(jìn)城應(yīng)解決的幾個(gè)問題

近幾年，中國(guó)地方政府正在大規(guī)模地進(jìn)行村莊整治工作，讓越來越多的農(nóng)民進(jìn)入城市規(guī)劃區(qū)或新建小區(qū)。這個(gè)做法在大方向上是正確的。目前，我國(guó)城鄉(xiāng)土地資源利用的形勢(shì)，可以說是“一少三多”。一少就是耕地少。三多，一多是村莊占地多；二多是城市建設(shè)用地浪費(fèi)多；三是山區(qū)的廢棄地多。

為解決這些問題，農(nóng)民的重新布局是有必要的。山東德州通過遷村并居工作，有關(guān)村莊的耕地增加了10%以上，江蘇鎮(zhèn)江做類似工作也有明顯成績(jī)。但是，目前遷村并居有一個(gè)突出問題需要關(guān)注。

要不要把農(nóng)民全都趕到新的集中居住區(qū)？我看不必要，甚至認(rèn)為這種做法是錯(cuò)誤的。最近我在某地調(diào)查，當(dāng)?shù)卣押芏啻迩f合并為一個(gè)新區(qū)，但事實(shí)上當(dāng)?shù)剞r(nóng)民已經(jīng)絕大部分脫離了農(nóng)業(yè)，真正務(wù)農(nóng)的外來農(nóng)民居住在地頭的窩棚里。連當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民也說，如果不脫離農(nóng)業(yè)，就不適合集中居住。我的觀點(diǎn)是真正務(wù)農(nóng)的專業(yè)農(nóng)民不適合集中居住，但地方的同志多不贊成這個(gè)觀點(diǎn)。難道蓋幾棟樓房就是“農(nóng)村城市化”？到處分散地搞這種集中居住小區(qū)，最終還是浪費(fèi)，過若干年就被遺棄。如果我們的新興小城市就是這個(gè)樣子，我看沒有吸引力。

脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)民一定要居住在合乎標(biāo)準(zhǔn)的集中居住區(qū)，一定要建造一個(gè)小城市。哪怕慢一點(diǎn)，不要“大躍進(jìn)”、瞎湊合。留一些真正的農(nóng)民不要搬，城市要像城市，農(nóng)村要像農(nóng)村。政府一定要有中長(zhǎng)期規(guī)劃。

中國(guó)在1949年以后逐步形成了一種城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，一直以來，解決這個(gè)問題似乎相當(dāng)困難。中國(guó)的戶籍信息和人口分布的實(shí)際情況相關(guān)程度很低，戶籍制度的功能嚴(yán)重扭曲，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理帶來的正面作用少，負(fù)面作用大。從近年各地的改革實(shí)踐看，解決這個(gè)問題依靠漸進(jìn)改革的辦法并不難。這次重慶戶籍制度改革就是漸進(jìn)改革的辦法。重慶能做，別的城市也能做。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的勞動(dòng)力，并不都是干體力活的，大約有20%左右的是比較富裕的個(gè)體戶、企業(yè)管理者和技術(shù)工人，他們多年在城市納稅，孩子在城市讀書，有了自己的住房。隨著全國(guó)社會(huì)保障制度和居住制度（核心是住房管理）改革的深入，大城市落戶的條件還可逐步簡(jiǎn)化降低，直至形成一個(gè)全國(guó)性的無行政門檻的戶籍管理制度。門檻雖然有，但應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)性的門檻，例如住房?jī)r(jià)格就可能是一個(gè)門檻。

戶籍制度改革起碼先要形成一個(gè)穩(wěn)定的制度設(shè)計(jì)，最終就是要把它作為一個(gè)人口管理的基礎(chǔ)性制度，并為其他社會(huì)管理制度的運(yùn)行提供服務(wù)。中國(guó)改革內(nèi)容很多，當(dāng)然各有其難度。改革的根本難題是調(diào)整中央和地方的關(guān)系、勞動(dòng)和資本的關(guān)系以及國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系。這三者每一方面要改到位都不容易。這才是改革的困難所在。至于漸進(jìn)式的戶籍制度改革，的確不是什么難題。

黨國(guó)英 中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員