“十二五”面臨的戰略任務、發展環境及政策選擇

張軍擴

“十二五”面臨的戰略任務、發展環境及政策選擇

張軍擴

推進發展方式實質性轉變的根本途徑，是推進資源價格、社會性規制、社會保障和公共服務、企業制度等重要領域和關鍵環節的改革。

在人類歷史的長河中，不論是在經濟發展還是在社會文明程度方面，中國都曾長期處于世界領先地位。根據英國著名經濟史學家麥迪森的估計，直到鴉片戰爭前后，中國經濟占全球的份額還在1/3左右。但之后一直下降，辛亥革命前后降到9%左右，新中國成立前后降到4.5%。經濟的落伍使得國家和人民遭受了近百年的欺凌和屈辱。趕上世界潮流，實現國家的現代化和中華民族的偉大復興，成為鴉片戰爭以來一代又一代仁人志士的夢想和不懈追求。

從國家現代化進程的視野審視“十二五”發展面臨的戰略任務

從國家現代化歷史進程的角度看，我們已經取得的成就突出表現在以下三個方面：

1綜合國力顯著增強，國際地位空前提高。按照可比價格計算，2009年國內生產總值相當于1978年的近18倍，年均增長率達9.76%，創造了世界經濟發展史上的一個奇跡。根據世界銀行計算，1978年時中國GDP占全球份額僅為1.8%,日本為11.5%, 美國為27%; 而30年之后，2008年中國增長到7.1%, 僅次于日本(11.5%) 和美國(23.4%), 居世界第三。而如果按購買力評價法 (2005 年國際元)計算, 中國2008年比重升至11.3%，高于日本的6.2%，低于美國的 20.3%，位居第二。

2中國社會的面貌發生了翻天覆地的變化。徹底改變了19世紀中葉鴉片戰爭以來直到新中國成立之前100多年積貧積弱的局面。中國人民和中華民族從來沒有像今天這樣對祖國的發展變化感到自豪，對國家的前途充滿信心。中國人民的生活已經從溫飽不足發展到總體小康，農村貧困人口從改革開放初期的兩億五千多萬減少到兩千多萬。根據2008年《聯合國人類發展報告》，2006年，我國人口預期壽命達到72.7歲，高于中等收入國家71.1歲的水平；同年，我國15歲以上人口識字率達到93%，不僅高于世界平均水平12個百分點，也高于中等收入國家平均水平1.6個百分點。

3中國已經初步形成了一條適合國情的、具有自身特點的和獨立自主的現代化道路。這條道路是引領我國現代化沿著正確方向繼續前進的最重要也是最有力的保障。它不僅能夠提供現代化所需要的動力，而且能夠保障社會資源的合理配置，兼顧和協調社會各階層的利益，鞏固政治和社會穩定，提高國家應對各種挑戰的能力。

在看到我國現代化建設取得巨大歷史性成就的同時，也要看到，我國的發展水平總體上依然較低，在諸多方面與發達國家還存在著明顯差距，現代化建設依然任重而道遠。這些差距從另一個角度說也就是“十二五”及今后一個時期所面臨的戰略任務。突出表現在以下五個方面：1經濟發展水平依然較低。雖然目前我國經濟總規模已居世界前列，但人均水平僅為世界平均水平的1/3，不到美、日等發達國家的1/10。這要求“十二五”期間在加快轉變經濟發展方式的前提下，繼續保持經濟的持續較快增長。

2我國雖然已經是制造業大國，但還不是制造業強國。根據聯合國工業發展組織數據，2009年我國制造業產值占全球的比重達到15.6%，高于日本的15.4%，不及美國的19%，居世界第二；但在創新能力和資源利用效率等方面，我國與發達國家存在明顯差距。這要求“十二五”期間必須提高全面創新能力，加快產業結構的優化升級。

3發展不平衡、不協調的問題比較突出。主要表現在區域之間、城鄉之間和不同群體之間生活水平及公共服務水平差距較大，既影響社會的和諧穩定，也制約總需求潛力的釋放和經濟的良性循環。這要求“十二五”期間要加快中西部地區發展，努力增強發展的協調性。

4社會發展相對滯后，人的全面發展與經濟發展水平也不相適應。城市化滯后于工業化，社會保障水平偏低，與發達國家存在較大差距。國民的文明素質和道德水準與我國的國際地位還不甚相稱。這要求“十二五”期間加強和完善基本公共服務體系，著力提升社會發展水平。

5在環境和生態方面我國與發達國家的差距也很明顯。根據達沃斯世界經濟論壇等四家國際學術機構聯合發布的“環境績效指數”（EPI），我國在其2008年報告所列出的149個國家（和地區）中排在第105位，而排位在前50名之內的大多數是發達國家。這要求“十二五”期間加大環境治理和保護力度，實現經濟社會發展與自然生態的和諧。

隨著我國發展階段和產業水平的提升，將會越來越多地與發達國家正面競爭，遭受其貿易保護主義政策影響的機會也會進一步增多。

“十二五”發展面臨的國際國內環境

1世界經濟將進入低速增長階段。總體而言，“十二五”時期是世界經濟復蘇并逐步發展的階段，但增長速度難以達到2003—2007 年的水平。預計“十二五”期間，發達國家總體年增長水平將在2%左右，發展中國家的經濟年增長率可以保持在5%，全球經濟年增長率可以達到3%，低于危機爆發前的水平。

2經濟全球化的大趨勢不會逆轉。盡管保護主義會有所上升，但不會成為主流。這是因為，工業革命以來的世界發展史表明，經濟全球化是大勢所趨，而保護主義只是短暫的逆流。從長期看，保護主義措施也不符合發達國家自身戰略利益。特別是發達國家目前在著力推進的技術創新一旦獲得突破，必然會大力開拓發展中國家的市場，特別是新興市場經濟國家的市場。同時也應看到，為應對危機，一些國家，主要是發達國家，迫于國內利益集團壓力采取了有悖全球化趨勢的保護主義措施；在今后的發展中，也不排除依然有一些國家根據自身狹隘利益會采取以鄰為壑的投資和貿易政策。另外，隨著我國發展階段和產業水平的提升，將會越來越多地與發達國家正面競爭，遭受其貿易保護主義政策影響的狀況也會進一步增多。

3全球產業轉移趨勢將進一步延續。從轉移內容上看，傳統加工制造業持續減少，先進制造業、現代服務業及區域性研發中心等持續增多。從轉移方式上看，直接投資方式持續減少，項目外包方式轉移不斷增加，特別是服務業外包進一步增加；整個產業轉移減少，部分生產環節轉移和多個國家共同承載成為重要形式。

4全球新一輪技術革命的進程將會進一步加快。這對于我們來講既隱含著機遇也意味著挑戰。一方面，在實現技術趕超及利用新技術加快發展等方面，我國具有市場潛在規模巨大和產業體系比較完整的優勢，可以借此在某些技術領域邁入領先行列。但另一方面，在相當長的時期內，發達國家在技術上占優勢的局面不僅不會改變，其創新能力甚至會進一步增強，我國與發達國家的差距也有可能進一步拉大。

5應對氣候變化的壓力將不斷增大。盡管科學界對IPCC的研究結論還有爭議，但只要社會輿論普遍接受這個結論，只要國際社會尤其是各國的政治家普遍認為它是個問題，就會對我國的發展形成真實的壓力。當然，也要看到，減排對我們來講也不完全是壞事。減排將促進能源及環保領域的技術創新，增強全民的節能減排意識，有利于我們發揮后發優勢，轉變發展方式，在新技術的基礎上實現跨越式發展。

6國內總需求潛力巨大，但有待進一步釋放。十二五”及今后更長時期內，我國仍將處于工業化城鎮化的快速推進時期和居民消費結構的快速升級時期，巨大的需求潛力能夠為我國經濟的平穩較快發展提供持續的動力。需要特別指出的是，我國發展的不平衡性，可以使龐大的需求潛力分階段釋放，從而使國內需求對經濟增長的拉動作用持續更長時間。問題在于，我國巨大內需潛力的釋放，受到一系列制度和結構矛盾的制約。目前，內需相對不足、內需中消費相對不足已經成為兩個比較突出的問題，亟待解決。

7傳統競爭優勢減弱的同時新的優勢正在孕育和顯現。隨著我國經濟發展階段的提升，不僅勞動力、土地、礦產資源等成本相對較低的優勢將逐步減弱，而且我國模仿、學習、借鑒國外先進技術和經驗的空間越來越小，由后發國家地位所決定的低成本適用技術優勢也在逐步減弱。但另一方面值得注意的是，隨著高等教育普及率的不斷提高，我國勞動力優勢又呈現出高素質勞動者數量多、成本相對低的特點，使得我國有可能在技術研發、信息服務等高素質勞動密集型產業的發展方面，形成新的競爭優勢。更值得關注的是，在新一輪技術革命蓬勃發展和快速傳播的背景下，由我國基本國情和發展階段所決定，我國在利用高新技術實現跨越式發展方面，也具有比其他國家更加有利的條件。

8化解社會矛盾和維護社會穩定的任務將更加艱巨。“現代化孕育著穩定，而現代化過程則滋生著動亂。”“十一五”期間，隨著科學發展觀的全面貫徹落實，社會發展受到了更高程度的重視，特別是近年來采取了諸多改善民生的重要舉措，使得社會建設步伐加快，社會保障和公共服務水平有所提高，區域差距也趨于縮小。但是，社會發展滯后的問題沒有根本解決，城鄉、區域發展不平衡、收入和基本保障水平差距大、社會保障體系不完善、利益協調機制不健全等矛盾依然十分突出，由此引發的群體性事件、公共安全事件等，不僅影響社會的和諧穩定，也對經濟社會的持續發展形成挑戰。

“十二五”政策選擇：努力實現發展方式的實質性轉變

1978-2008年中國能源生產與消費結構

綜合以上對國內外發展環境、機遇和挑戰的分析，今后一個時期要保持經濟社會的持續平穩較快發展，必須著力解決好以下四個方面的結構性矛盾。一是著力解決好內需潛力巨大與釋放受阻的矛盾。關鍵是進一步擴大內需特別是消費需求。二是著力解決傳統競爭優勢減弱和新優勢形成緩慢的矛盾。關鍵是促進技術創新和產業結構的優化升級，提升產業中高端競爭力。三是著力解決經濟社會之間、城鄉之間、區域之間、行業之間等的發展不平衡、不協調問題。促進社會公平，維護社會穩定，實現可持續發展 。四是著力解決經濟發展與生態環境不協調的矛盾。關鍵是建立長效機制，進一步加大節能減排和保護環境力度。 這四個方面的結構性問題可歸結于一個主要矛盾，即現行經濟發展方式與新階段全面協調可持續發展新要求不相適應的矛盾。因此，要解決上述四個方面的問題，就必須在轉變發展方式上取得實質性進展。但推進發展方式實質性轉變的根本途徑，是推進資源價格、社會性規制、社會保障和公共服務、企業制度等重要領域和關鍵環節的改革。因此，科學規劃“十二五”發展，要求將“構建支撐科學發展的體制機制，推動發展方式實質性轉變”作為“十二五”規劃及今后一個時期的主線。圍繞這個主線，要重點從以下六個方面采取對策。

1繼續保持經濟平穩較快發展。“十二五”是我國重要戰略機遇期，抓住機遇促進經濟平穩較快發展，力爭在“十二五”末使我國經濟再邁上一個新臺階，既是全面實現更高水平小康社會的要求，也是解決就業等現實問題、保持社會和諧穩定的需要。

2著力創新和提升我國產業的競爭優勢。提高全面創新能力，除重視提升原始創新和自主創新能力外，還要重視提升集成創新和引進消化吸收再創新能力。更多地依靠技術進步推動產業結構優化升級，增強高附加價值產業的國際競爭力，提升我國產業在全球制造業產業鏈上的位置。在廣泛應用高新技術改造傳統產業的同時，著力培育新的經濟增長點，加快發展新能源、節能環保、新材料、新一代信息技術、生物工程等戰略新興產業。積極發展現代服務業，重點加快發展與公共服務、生產性服務相關的服務業。

3以完善社會保障和擴大基本公共服務為重點改善民生。這既是發展的宗旨，也是促進社會和諧穩定及有效擴大內需的需要。要進一步健全以基本養老、基本醫療和最低生活保障制度為重點的社會保障體系，重點解決覆蓋不全、碎片化、難接續、水平低等問題。公共服務方面重點是促進義務教育均衡發展、加強職業技能培訓、完善住房保障和醫療衛生等。著力促進區域和城鄉之間公共服務的均等化。

4促進城鎮化健康發展。重點是解決農民工的“半拉子”城市化問題。要通過進一步完善財稅體制，增強地方政府吸納人口的積極性和提供公共服務的能力。同時，要進一步完善土地制度，促進土地節約和城鎮合理布局。加快城市規劃體制改革，發揮規劃的調控作用。

5促進區域協調發展。以大力推進公共服務的城鄉和區域一體化為手段，提高城鎮化的水平和質量，發揮大城市及東部發達地區集聚人口的作用，提高經濟活動聚集與人口聚集的協調性。繼續實施區域協調發展總體戰略，努力抑制區域發展差距擴大的趨勢，引導生產要素跨區域合理流動。積極扶持革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區加快發展。

6進一步增大節能減排和生態環保力度。這既是應對國際壓力的需要，也是自身發展的需要。雖然難度很大，但別無選擇。為此，要制定節能減排和應對氣候變化的長期戰略、行動綱領和分階段實施方案，綜合運用經濟、法律、行政和道德規范等手段，建立完善相關體制機制和責任體系，形成節能減排增效、生態環境保護的長效機制。通過輿論宣傳和政策引導等，大力提倡綠色消費，樹立可持續消費觀。

張軍擴 國務院發展研究中心發展戰略與區域經濟研究部部長