利用海洋臺站加強海洋行政執法工作初探

高 夢

（1、中國海洋大學環境科學與工程學院，山東 青島 266000 2、國家海洋局珠海海洋管理處，廣東 珠海 519015）

隨著海洋經濟的開發，出現了越來越多的違規用海行為。為規范海洋開發行為，更好地管理海洋，國家海洋局加大了海洋行政執法的力度，于1998年成立了中國海監總隊，到今天為止，中國海監總隊已經成立了11年，在這11年里，中國海監逐漸發展壯大，對規范海域使用秩序，保護海洋生態環境，促進海洋經濟的發展，起到了積極的推動作用。但是中國海監的職責不僅僅是行政執法，還要進行海上維權執法工作，隨著海洋經濟的發展，世界各國對海洋權益的紛爭也越來越激烈，我國海洋維權任務越來越重，動用了大部分的海監力量，再加上違法違規用海行為的劇增，中國海監行政執法壓力越來越大。海洋臺站作為國家海洋局垂直管理的海洋站，分布在全國各沿海城市，站點分布密集，距離海岸線近，且在上世紀80年代就開展了海洋行政執法的工作。在海洋行政執法方面有著豐厚的經驗。隨著國家人事制度改革，對人事管理越來越嚴格，在中國海監隊伍編制嚴格控制的情況下，國家海洋局如果能夠合理利用國家海洋局內部資源，發揮海洋臺站人員海洋執法工作的積極性，將會在現有海監隊伍的基礎上，大大加強海洋行政執法工作，促進海洋事業健康、有序地發展。

1 中國海監的發展歷程

“中國海監”是伴隨著國家賦予國家海洋局主管防止海洋石油勘探開發和海洋傾廢污染損害的環境保護工作等行政管理職能時產生的。1983年國務院批準國家海洋局海洋巡航監視船船舷書寫《中國海監》字體，首部兩側刷4 條蘭色斜道，代表我國渤海、黃海、東海和南海。1983年3月1日，《中華人民共和國海洋環境保護法》正式生效，當日，東海分局派出“海監41”號船、南海分局派出“海監71”號船首次對東海、南海海域實施巡航監視。[1]從此國家海洋局開始履行政府職能，進行海洋行政執法。但是當時“中國海監”只是船舶、飛機、車輛的標識而已，執法工作是由負責海洋科學調查任務的船隊負責執行的，并不是一個一級組織，更不是一個行政機構。80年代末，國家海洋局在其所屬的海洋站加掛海洋監察站的牌子，將海洋執法監察工作深入到基層組織，加強了海洋行政執法工作。90年代初，國家海洋局實行中央和地方相結合的海洋綜合管理的運行機制，授予地方海洋機構對其管轄的海岸帶、海島和鄰近海域以及有關海洋傾廢、防止海洋石油平臺污染、敷設海底電纜、管道的監視、監測、監察等管理權。地方上紛紛成立了海洋監察大隊。

1998 年10月19日，基于開展海洋執法監察工作的需要，中編辦批準成立中國海監總隊。中國海監總隊的主要職能是依照有關法律和規定，對我國管轄海域（包括海岸帶）實施巡航監視，查處侵犯海洋權益、違法使用海域、損害海洋環境與資源、破壞海上設施、擾亂海上秩序等違法違規行為，并根據委托或授權進行其他海上執法工作。次年，各海區海監總隊成立，地方原海洋監察大隊更名為海監總隊，隨后，各海區成立了海監支隊，海監支隊大部分是在原有的承擔海洋科學調查任務的船隊的基礎上建立的。從此，這些船隊轉變為了專業的執法隊伍。到今天，中國海監已經完成了中央與地方相結合的海洋執法管理模式，中國海監總隊下設北海、東海、南海三個海區總隊和沿海11個省（自治區、直轄市）總隊，16個直屬支隊，73 各地、市級支隊，200個縣級大隊，人員約8000 人。[2]自2001年以來，中國海監共開展海洋行政執法258621 余次，發現違法行為18080 余起，立案查處環境違法案件11347 余件。中國海監各年行政執法情況見表1-1（數據來自參考文獻3）。由表1-1 可以看出，近年來，違法案件呈逐年上升趨勢，到2008年才有所緩解。

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2 現行中國海監隊伍模式

中國海監目前實行中央與地方共同管理的模式。中央直屬海監機構由中國海監總隊、各海區海監總隊和海監支隊3 級隊伍組成，地方海監機構由各省海監總隊、地市級海監支隊和縣級海監大隊3 級海監隊伍組成。國家海監總隊有對地方海監機構進行業務指導和監督的職責。

3 海洋臺站發展歷程

我國現有65個海洋臺站，海洋站的選址對周圍海洋的水文、氣象方面均有較高的要求，具有一定的代表性，大多數的海洋站都是在上世紀50年代末建立的，最初歸屬于當地的水產廳或氣象局，1965年后，由國家海洋局接收，是國家海洋局垂直管理的單位。

在海洋執法監察方面，在80年代末、90年代初，國家海洋局在其所屬的海洋臺站加掛了監察站的牌子，在海洋臺站中，抽選部分業務骨干，由國家海洋局進行統一的執法監察上崗培訓。受國家海洋局委托進行海洋行政執法監察工作。一直到中國海監總隊成立，因為人員編制問題，海洋站不再執行海洋行政執法工作。

現在的海洋站不僅承擔著海洋水文、氣象的資料收集和預報等工作，還肩負著海洋環境監測的重任。海洋監測是海洋管理的“耳目”和“哨兵”，離開海洋監測，海洋管理將寸步難行。所以海洋站在海洋行政管理中的作用舉足輕重。

4 利用海洋臺站加強海洋行政執法工作的必要性

現行的中國海監模式沒有對中央和地方海監機構的職責做出明確的分工，導致海洋執法工作方面有一定的混亂。另外，中國海監總隊對地方海監機構具有監督的職責。在海洋開發過程中，大多數受益的是地方政府，有很多用海行為也是地方政府的行為，而地方海監機構是歸地方政府管理，這樣一種體制約束了地方海監機構對有些海洋工程監管力度。為了使海洋開發有序、規范地進行，中國海監總隊要加強對這些工程項目的監管，同時，監督好地方海監機構，保證其能夠秉公執法。但是，通過對中國海監總隊直屬支隊的辦公環境來看，其所處的地理位置對這種監督工作很不利。各支隊都存在著所轄岸線長，執法人員有限的問題，另外由于經費有限，沿岸巡視執法的頻率自然也受到限制，反饋的信息不夠及時，這樣就不能對海洋工程進行較好的監管，也不能對地方海監機構起到很好的監督作用。

5 海洋臺站在海洋行政執法方面的優勢

一是海洋臺站戰線分布廣，距離海岸線近，具有優越的地理優勢。我國海洋臺站多，分布密集，且大都建立在具有典型海洋特征的海域，是距離海岸線最近的站點，在海洋行政執法中能夠成為很好的監視點。

二是海洋臺站人員大多熟悉海洋行政執法工作。因海洋臺站在成立監察站的這段時間內，大部分骨干都曾參加過海洋行政執法工作，所以只要稍加培訓，對海洋行政執法工作很容易上手。

三是海洋臺站建站較早，有著悠久的歷史，具有第一手的海洋資料，且工作人員對當地比較熟悉，容易掌握到海洋工程的信息。

6 利用海洋臺站加強海洋行政執法的幾點建議

一是可以考慮在海洋臺站中選2-3 名業務骨干，進行海洋執法監察培訓，持有海洋執法監察證，進行兼職的海洋行政執法工作，為海洋行政執法工作進行前期的調查工作，或者進行信息反饋工作。

二是可以考慮在海洋臺站中設立直屬大隊，直接對所屬的中國海監支隊負責，進行海洋行政執法工作。

[1]http://www.coi.gov.cn/hydsj/（1982年、1983年）中國海洋信息網/海洋大事記/

[2]陳楠《論我國的海洋監察執法體系》碩士學位論文 大連 大連海事大學2009 第2 頁

[3]中國海洋行政執法公報 北京 國家海洋局2001-2008