財政預算公開:全國齊步走?

韓 永 房一盟

在信息公開已是大勢所趨的情況下,應謹防地方“隱藏”部分預算的“敏感”信息

全國“兩會”的熱點議題——財政預算公開,在 “兩會”召開前夕再現新動作:近日,財政部發布《關于進一步做好地方財政預算信息公開的通知》(征求意見稿),要求各地依法、及時、主動公開財政預算信息,并對預算信息公開的內容、方式和范圍作出了統一的要求。

該《通知》的推出,適逢民間對財政預算公開的呼聲日高、廣州市順應潮流率先破冰之時,因而被廣泛解讀為一個積極的信號。該《通知》在文本上也為這種樂觀提供了一個注腳,《通知》中說:“隨著民主政治進程的推進,社會各界對財政預算公開的期望和呼聲越來越高,財政預算信息公開的壓力進一步加大。”

但全國政協委員、上海財經大學教授蔣洪提醒《中國新聞周刊》記者,要警惕其中可能的緩兵之計。“就是以名正而實不至的低效率公開,為那些面臨巨大公開壓力、隨時可能被各個擊破的地方解圍。”而深圳的預算公開推動者吳君亮則擔心,財政部出于預算公開的壓力推出了一個“擋箭牌”。

博弈之路

中國財政預算公開壓力驟增,始于2008年5月1日。當天,頒布一年有余的《政府信息公開條例》正式生效。在其第十條所列的“應重點公開”的政府信息中,“財政預算和決算報告”赫然在列。

深圳的吳君亮從中看到了希望。兩年前,這位政治學出身的“海歸”發起成立了公共預算觀察志愿者團隊,立志于搜集有關公共預算的信息,并對此進行討論和研究。但苦于沒有法律上的憑藉,一直進展緩慢。《政府信息公開條例》正式實施后,其團隊申請預算公開的力度明顯加大。

在每一份申請書的開頭,吳君亮團隊通常這樣寫:“我們是一群公共預算觀察志愿者,現根據2008年5月1日正式實施的《政府信息公開條例》,特向貴單位申請公開部門預算。”在申請書的后面,他們會附上自己的身份證復印件,以證明其公民身份;而對于可能以“秘密”為理由的拒絕,他們會要求對方告知其所依據的具體法律規定;而對以“與生產生活無關”為理由的拒絕,他們則會告知對方:“研究和分析政府預算是我工作的一部分,也是我的特殊需要和特別感興趣的生活。”

與此同時,北京市民朱福祥和北大三位教授王錫鋅、沈巋、陳端洪在北京,律師嚴義明和上海財經大學教授蔣洪在上海,沈陽市民溫洪祥在沈陽相繼開展了類似的行動。這種遍地開花的現象,引得中國社科院財稅專家馮興元驚呼:《政府信息公開條例》帶來了一場革命。

但接下來的現實表明,圍繞財政預算公開的博弈才剛剛開始:朱福祥向國家審計署提出的公開北京市違規使用的土地出讓金數量和該市未納入預算管理的土地凈收益數額的申請,被以“信息敏感性強”為理由駁回;嚴義明對國家發改委提出的公開4萬億元資金來源和具體流向的申請,只等來了一個有關4萬億投資的空洞計劃,具體細節無一提及;而上海財經大學教授蔣洪率團隊向全國31個省財政廳發出的要求提供2006年財政信息的申請,有12個省沒有做出任何回應;即便有回應,內容的簡陋也讓蔣洪大跌眼鏡。而同期,蔣洪在日本提出的類似申請,卻得到了超乎想象的良好回應。

2008年這一年,廣州市財政局也收到了吳君亮團隊的申請。局長張杰明向“上級主管部門”請示,沒有得到明確的答復。

吳君亮團隊對此早有準備。立志于“觀察”的他們繼續提出申請,并將申請的范圍進一步擴大。此時,《政府信息公開條例》正在社會上引發廣泛的關注,一些在信息公開中表現不佳的單位在媒體上被品頭論足。隨著時間的推移,吳君亮漸漸發現了其中的一些變化。“以‘國家機密為借口拒絕我們的越來越少,很多部門開始說‘我們研究一下,”吳君亮告訴《中國新聞周刊》。

上海財經大學的蔣洪則發現了一個有意思的現象。他在根據此前申請的信息制作財政信息透明榜的過程中,很多政府部門托人打聽自己在榜單中的位置,“既不愿太靠前,也不愿太落伍,如果聽說位置靠后,他們會主動補充點信息過來,直到排名符合他們的心意。”蔣洪分析他們這樣做的心理是:排名靠前,說明保密原則遵守得不好,會挨批;太靠后,又會被認為信息公開條例貫徹得不好。“所以不上不下是最安全的地帶。”

但事實上,1989年開始實施的《國家保密法》不再將國家財政計劃、預算、決算及各種財務機密事項列為國家機密。這些部門賴以對抗《政府信息公開條例》的規定,是1997年國家保密局會同財政部等一些部門制定的《經濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》。該規定指出:財政年度預、決算草案及其收支款項的年度執行情況,歷年財政明細統計資料等屬于國家秘密。但作為部門規章的該《規定》,其法律位階低于作為行政法規的《國家信息公開條例》。此時,“國家秘密”已經很難再作為預算不公開的法律屏障。

舍車報帥?

2009年10月8日,廣州市財政局再次收到吳君亮團隊成員李德濤要求公開財政預算的申請。這一次,該局沒有向上級主管部門請示,而是自己做了研究后,在收到申請后的第8天,將該市114個部門的財政預算在網上公開。此舉迅速在網上引發熱議,被人稱為財政預算公開的破冰之舉。

廣州市財政局局長張杰明說,自己決定公開的底氣在于嚴格依法辦事。“有人說我們公布的數據是修改的,我可以負責任地說,我們上網的數據就是我們提交給市人大審議和上級部門審查的,一模一樣,沒有任何變動。”

但在這個“嚴格依法辦事”的預算中,廣州民眾還是發現了一些問題。其中最為突出的問題有兩個:一個是該市9個機關幼兒園的預算一年竟然達到了6000萬元,差不多趕上了該市公交系統的全年預算;另一個是民眾最為關心的“三公”(公款出國、公款招待、公車消費)費用,竟然在該預算中找不到蹤影。

張杰明對這兩個問題做出了解釋。他說,這些幼兒園之所以獲得財政撥款,是因為其體制仍然是財政核補的事業單位。而“三公”費用之所以未在預算中列明,是因為它們不在目前的預算編制科目里,而是跟著具體的項目走。

但財政部財政科學研究所研究員趙全厚在接受《中國新聞周刊》采訪時表示,問題并不在于預算的編制科目是否科學,而在于這些科目沒有細化到一定的程度。

吳君亮介紹,我國現在公開的財政預算,大多還停留在“類”和“款”上,很少能細化到“項”和“目”,“而只有細化到‘項和‘目,才能弄清楚錢都花在了哪兒,”吳君亮告訴《中國新聞周刊》。

與此相類,在2009年全國“兩會”上海團的小組會上,全國人大代表王恩多也對財政預算中“其他”的表述深表質疑。她說:“科技部總的經費是198.1億,但是其中‘其他支出是69.5億,占了總支出的三分之一,這個‘其他到底包括哪些部分?”

受訪的多位學者認為,這種粗線條的預算下面,掩藏了很多不便向外人道出的內容。這些藏在粗線條下的敏感項目,除了“三公”費用外,還有諸多行政運行費用,比如行政人員工資。中國政法大學教授蔡定劍曾從2007年開始,在上海市閔行區試點預算改革,在第一步——將預算表細化做完后,在公開的環節遇到了障礙。“因為這個預算表上顯示,公務員的工資是市民平均工資的3倍。”他說,在這種情況下政府的選擇是:要么不公開,要么把這些敏感的數字藏起來。雖然在公開已是大勢所趨的形勢下,更好的選擇卻是把這些敏感數字藏起來。

由于上述信息與國家行政管理體制改革的進程和中國從計劃財政走向公共財政的進程相連,所以這些數字要隱藏到什么程度尚不得而知。財政部財政科學研究所研究員趙全厚告訴《中國新聞周刊》:“這里面首先有個制度健全的問題,還有一個利益協調的問題。”

蔣洪說,現行的法律只規定了預算信息公開,卻沒有規定要公開到什么程度。“這或許是這一《通知》出臺的一個背景,”蔣洪說:“它所提出的‘統一的要求,可能會遏制在部分地區業已出現的良好勢頭,并且給了某些地區一把‘尚方寶劍。”而馮興元則告訴《中國新聞周刊》,財政部的此次通知應該是最低的要求,而不是最高的要求。

在近日召開的一次有關財政預算的全國會議上,多位參會的各省市預算處負責人在會上坦言,去年在廣州、上海發生的預算公開的事件,對他們是一個巨大的壓力。這一壓力如果單由一個地方來扛,很可能面臨被各個擊破的危險——去年10月份,李德濤同時向廣州和上海提出的預算公開申請,卻遭遇了“冰火兩重天”的結局:廣州在接到申請后的第8天予以公開,而上海則以“秘密”為由拒絕公開。此事發生后,上海遭到眾口一致的輿論討伐,并最終不得不在隨后宣布公開部分財政預算。