遼寧少數民族自治縣城鄉公共服務一體化對策探析

張瑾燕

(大連民族學院學報編輯部,遼寧大連 116605)

遼寧少數民族自治縣城鄉公共服務一體化對策探析

張瑾燕

(大連民族學院學報編輯部,遼寧大連 116605)

遼寧少數民族自治縣經濟實力和人民生活水平處于劣勢,尤其基礎教育、醫療衛生、社會保障、就業和文化建設、基礎設施建設等社會事業發展嚴重滯后,在深入分析少數民族自治縣的民生狀況與公共服務基本狀況的基礎上,深入地闡述了加快推進省內少數民族自治縣城鄉公共服務一體化的對策。

遼寧;少數民族自治縣;城鄉公共服務一體化

改革開放以來,中國城鄉居民在基礎教育、醫療衛生、社會保障、就業以及文化建設、基礎設施建設等社會事業發展方面的差距越拉越大,地區間、城鄉間基本公共服務非均等化問題日趨嚴重,已成為影響社會公平和穩定的重要因素,而少數民族地區在此方面的問題更為突出。打破城鄉及區域二元公共服務體制,建立城鄉均等化的公共服務體系,已成為緩解當前發達地區與民族地區城鄉差距,構建和諧社會的重要舉措。目前我國縣域經濟的發展格局,決定了縣級政府的職能定位及其行為選擇,其作用發揮得好壞,將會對推進城鄉公共服務一體化產生決定性的影響[1]。筆者在對遼寧少數民族城鄉發展差距和少數民族自治縣的民生狀況與公共服務的研究中認為,在推進城鄉公共服務一體化的過程中,縣域具有重要的作用和功能,它是破解城鄉公共服務二元化格局的關鍵所在。

一、遼寧少數民族自治縣的民生狀況與公共服務

遼寧是一個多民族的省份,共有 56個民族,少數民族人口 670萬,絕對數列全國第 5位,占全省總人口的 16.02%。其中有位于東部山區的岫巖、新賓、清源、本溪、桓仁和寬甸 6個滿族自治縣,還有位于西部丘陵地區的阜新、喀左 2個蒙古族自治縣以及享有自治縣政策的鳳城市和北寧市2個縣級市。長期以來,省內民族自治地方經濟社會發展受自然、歷史、發展基礎與體制、機制、結構性矛盾的影響和多方面條件局限,人民生活水平普遍較低,經濟社會發展緩慢,尤其在人均收入、城鄉基礎教育、公共醫療衛生、社會保障和民眾就業等方面與全省平均水平和省內其他地區相比存在著較大的差距,基本公共服務嚴重滯后。存在的主要問題是:

1.遼寧少數民族自治縣經濟實力和人民生活水平處于劣勢

由于發展起點不同,加上資源、地理差異等因素的影響,地區經濟發展之間的差距決定了各地區之間收支規模以及人均財力存在著差距。以2007年縣域經濟一些主要指標為例,省內 8個少數民族自治縣地方財政收入共計為 22.2億元,最高的本溪滿族自治縣為 2.77億元,最低的喀左縣僅有 1.58億元,而大連市金州區當年地方財政收入為 14.2億元,是喀左縣的 8.9倍。全省農民年人均純收入為 4 773元,而 8個自治縣平均為 4 584元,低于全省平均數 189元;金州區為 10 818元,是民族自治縣的 2.36倍。8個自治縣城鎮在崗職工工資總額平均為 30 216元,低于全省平均水平;而金州區為94 453元,是民族自治縣的3.13倍,見表1。

表 1 2007年遼寧省部分縣區經濟主要指標排序一覽表

以上數據反映出兩個信息。一是區域發展和人民生活水平差距大,少數民族地區不僅落后于省內先進地區,而且落后于全省平均水平。二是民族自治縣的農村、農民、農業“三農”問題更加突出,城鄉二元結構更為典型,存在著城鄉發展和區域發展不平衡的雙重壓力。在民族自治縣內,城鎮居民人均可支配收入約為農民人均純收入的 3倍;在全省范圍,民族自治縣人均收入僅有省內先進地區人均收入的 1/3,所在城市市區人均收入的1/2左右。

2.政府財政能力的狀況很大程度上決定其提供公共服務的能力[2]

在省內民族自治地方,關乎民生根本的城鄉教育、醫療衛生、社會保障、就業狀況和文化建設、基礎設施建設等社會事業發展嚴重滯后,基本公共服務基礎差、起點低、供需失調。這種日益擴大的城鄉和地區公共服務差距甚至已超過了經濟發展的差距。例如,全省目前仍有少數民族貧困村310個。2007年國家為遼寧省投入少數民族發展資金 2 100萬元,而省本級財政預算只安排了少數民族發展資金 400萬元,兩項加起來 2 500萬元,也僅相當于當年每個少數民族群眾不足 4元資金。在基礎教育、醫療衛生和社會保障等方面,因民族自治縣提供公共服務的財力和能力十分有限,許多群眾長期以來存在上學難、看病難、就業難和民生基本權利得不到保障的情況,部分群眾的溫飽問題仍未解決,群體性事件時有發生。民族自治縣城鄉教育資源配置不合理,師資力量弱,辦學條件差;新型農村合作醫療體系雖已覆蓋全省,但民族自治縣和沈陽、大連地區的人均籌資水平分別相差 10元和 30元,農民因病致貧、因病返貧的情況有所增加。

出現上述突出問題的根本原因,在于城鄉及區域二元結構帶來的深層次矛盾仍長期存在,經濟與社會發展的失衡又帶來了城鄉之間、不同區域和不同群體之間利益訴求的失衡;民族自治縣地方財力的嚴重匱乏,更是當地基礎教育、醫療衛生、社會保障等事業發展滯后和公共服務供需失調的主要因素。民族自治縣存在的這些問題如不能盡快加以解決,不僅影響全省經濟社會和區域的協調發展,不利于遼寧老工業基地的全面振興,還會對民族團結和社會穩定的大局造成隱患。

二、推進民族自治縣城鄉公共服務一體化和改善民生的對策

公共服務是政府為公民提供的包括生存權、發展權、受教育權、健康權、工作權及資產形成權等在內的基本權益保障。要統籌城鄉、區域和經濟社會協調發展,就必須縮小民族自治縣和省內其他地區在公共服務領域的差距;要維護社會公平正義,鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系,就必須把加快民族自治縣的基本公共服務均等化作為全省的重中之重;要保障和改善民生,破除城鄉、區域二元結構,就必須把推進民族自治縣城鄉公共服務一體化進程作為主攻方向。

1.加快民族自治縣城鄉公共服務一體化的重要性

要充分認識加快民族自治縣城鄉公共服務一體化在維護國家長治久安、促進社會和諧穩定、實現遼寧科學發展進程中的重要作用。以公共服務均等化為目標,建立城鄉統一的公共服務體制是緩解城鄉差距擴大的重要制度保障[3]。遼寧少數民族自治縣應加快本級政府的職能轉變,完善縣級政府的公共服務體系,推進縣鄉財政的管理體制改革,建立和完善農村公共財政制度。推進農村義務教育改革,建立健全農村義務教育經費的保障機制,完善農村基本的義務教育制度,盡快實現區域之間、城鄉之間、區域內部義務教育的均衡發展。推進農村醫療體制改革,加快農村醫療衛生服務體系建設以及為公共衛生服務的財政保障機制,盡快建立農村最低生活保障制度。

只有加快民族自治縣以改善民生為重點的社會建設,才能實現全省經濟社會的全面協調可持續發展;只有推進民族自治縣城鄉公共服務的一體化,才能實現全省基本公共服務的均等化。要堅持民族平等和各民族共同繁榮的原則,保障各族群眾在基礎教育、醫療衛生、社會保障、就業、文化、生態環境、公共基礎設施等方面的基本權益;要堅持統籌城鄉發展的原則,實行工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的方針,建立健全以工促農、以城帶鄉的長效機制;要處理好效率和公平的關系,堅持公共資源和公共服務重點向民族自治縣傾斜的原則,采取重點扶持的特殊政策,盡快改變民族自治縣經濟社會發展滯后的狀況,形成全省城鄉、區域和經濟社會一體化發展的新格局。

2.完善縣級政府公共服務體系

要逐步建立城鄉統一的公共服務制度,建立健全公共財政制度、深化財政管理體制改革、完善均等化轉移支付制度以及健全公共服務均等化的激勵與約束機制等,是縮小遼寧少數民族城鄉發展差距,促進其經濟協調發展,逐步實現均等化基本公共服務的主要路徑選擇。

要制定出臺加快推進遼寧省民族自治地方城鄉公共服務一體化的相關政策和實施辦法。包括大幅度增加省本級財政少數民族發展資金的預算;省市政府要設立發展民族自治縣基礎教育、醫療衛生、社會保障等事業的專項資金;擴大公共財政覆蓋民族自治縣農村的范圍,促進公共資源在城鄉之間均衡配置,形成城鄉統一的公共服務體系;強化省市政府在公共產品供給中的主體地位,改革公共財政體制和公共服務供給體制,增加縣域公共財政實力;改革戶籍制度,完善干部政績考核機制和公共服務績效評價體系;發展農村文化、繁榮民族文化;發展農村教育、培育新型農民;發展醫療衛生事業、鞏固新型農村合作醫療制度;大幅度提高民族自治縣農村社會保障水平,用新標準推進扶貧開發;統籌民族自治縣城鄉規劃、產業聚集、勞動就業和生態涵養,加強農村基礎設施建設和防災減災能力建設等。

3.建立健全對口支援的政策體系和運行機制

對口支援,是指由政府啟動,在發達地區和不發達地區有關機構和學校之間建立穩定的伙伴關系,引進發達地區的物質和智力資源,促進不發達或者欠發達地區教育發展的一種援助模式[4]。對口支援工作要想長期而穩定地持續進行,必須要有健全的政策體系作為保障。政府應盡快圍繞對口支援工作,建立以政府為主導、市場為紐帶、企業為主體、項目為載體的互惠互利機制,特別是要建立健全對口支援的政策體系和運行機制,制定政府經費投入和對支援補償的相關規定,建立對口支援工作的責任制和責任追究制度及激勵與懲罰等制度,健全資源開發有償使用制度和生態環境補償機制。縣級政府應通過政策引導,制定優惠的政策措施,構建多元化的資金籌措平臺和運行體系。同時,省內應組織沈陽、大連、鞍山等中心城市對民族自治縣實施對口支援,試行大中城市對民族自治縣的橫向轉移支付,形成財政、教育、科技、文化、人才、醫療衛生、基礎設施等全方位的對口支援模式。

4.壯大縣域經濟,進一步保障和改善民生

要充分發揮大中城市對民族自治縣農村的輻射帶動作用,壯大縣域經濟,促進民族自治縣小城鎮良性發展。要落實好民族自治縣免費義務教育政策,增加對家庭經濟困難學生的生活補助,大力發展民族教育和職業教育;加快民族自治縣基礎醫療衛生事業的發展,建成覆蓋城鄉的基本醫療衛生制度,逐步構建疾病預防控制體系、醫療救助體系、衛生執法監督體系、公共衛生信息體系、婦幼保健體系、健康促進和健康教育體系、突發公共衛生事件應急處理機制、公共衛生人才培養機制[5]等,實現人人享有基本醫療衛生服務的目標;健全并完善民族自治縣社會保障制度,使各民族群眾學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。

5.落實民族政策與民族法律法規,不斷推動制度創新

全面貫徹黨和國家的民族政策與民族法律法規,不斷推動制度創新。2005年 5月頒布的《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》強調:“國家通過一般性財政轉移支付、專項財政轉移支付、民族優惠政策財政轉移支付以及其他方式,充分考慮民族自治地方的公共服務支出成本差異,逐步加大對民族自治地方財政轉移支付力度。上級人民政府有關部門各種專項資金的分配,應當向民族自治地方傾斜。國家規范省級以下財政轉移支付制度,確保國家對民族自治地方的轉移支付、稅收返還等優惠政策落實到自治縣”這為加快推進遼寧少數民族自治縣城鄉公共服務一體化進程提供了法律依據。同時,要不斷推動制度創新,正確處理好發展與改革、政府扶持與自力更生以及政府、市場和社會結合的關系,積極爭取中央財政的支持,提高省市財政對民族自治縣一般性轉移支付比例,把財政轉移支付、稅收優惠、財政補助以及促進民族自治縣各項社會事業發展的專項政策落到實處。要充分尊重少數民族群眾的文化習俗和宗教信仰,保障少數民族特需商品的生產和供應,滿足各民族群眾生產生活的特殊需要。

[1]邵明昭,馮耀明.試論城鄉公共服務一體化中的縣級政府職能轉變 [J].中共山西省委黨校學報,2009 (4):37-39.

[2]宋生瑛.均等化基本公共服務的路徑分析本公共服務[J].經濟問題,2009(9):52-55.

[3]夏鋒.基本公共服務均等化與城鄉差距分析[J].經濟前沿,2007(10)38-43.

[4]王忠東,郭松朋.論對口支援工作中的政府責任[J].內蒙古農業大學學報:社會科學版,2009(3):133-13.

[5]周佳,韓云濤,李偉明.構建西部民族地區農村新型公共衛生服務體系 [J].中國農村衛生事業管理,2009 (8):571-573.

(責任編輯 王莉)

Approaches to the Integration of Urban and Rural Public Service in L iaon ingM inority Autonomous Areas

ZHANG Jin-yan
(EditorialOffice,Dalian NationalitiesUniversity,Dalian Liaoning 116605,China)

The economic strength and people’s living standard in Liaoning minority autonomous areas are at a disadvantage,especially in the aspectsof fundamental education,medical service, social security,employment,the construction of culture and infrastructure,etc.This paper first makes an analysisofpeople’s livelihood and the basic condition ofpublic service inminority autonomous areas,then probes into approaches to promoting the integration of urban and ruralpublic service in Liaoningminority autonomous areas.

Liaoning;minority autonomous areas;the integration of urban and ruralpublic service

book=7,ebook=195

C913

A

1009-315X(2010)04-0310-04

2010-03-16

遼寧省社會科學規劃基金項目(L07BMZ002)。

張瑾燕 (1956-),女,河北石家莊人,高級編輯,主要從事民族理論問題、經濟學、新聞理論與實踐研究。