城鄉統籌到了歷史關鍵點
——本刊專訪中國(海南)改革發展研究院院長遲福林

文｜《小康》記者 談樂炎

城鄉統籌到了歷史關鍵點
——本刊專訪中國(海南)改革發展研究院院長遲福林

大城市發展的實踐，不支持“城市越大，貧富差距越大”、“城市越大、城鄉差距越大”的觀點。事實上，以城市化為重點將有利于實現城鄉一體化

文｜《小康》記者 談樂炎

中國(海南)改革發展研究院院長遲福林。

“十二五”期間，如何加快推進農村改革，從而建立城鄉一體化的體制機制，是擺在中央面前的一大重要課題。在不久前閉幕的十七屆五中全會上明確提出，“十二五”期間要著力保障和改善民生，推進基本公共服務均等化。2010年1月1日 《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要（2009-2020年）》正式出臺，綱要的牽頭人正是遲福林，他多年來致力于研究改革開放進程中的重大問題，在政府轉型及公共服務均等化領域尤其深入，提出“‘十二五’期間農民工應該成為歷史”、“以城市化為重點推動城鄉一體化”等觀念。對此，《小康》記者就城鄉統籌主題專訪了遲福林。

土地制度改革是城鄉統籌突出矛盾

《小康》：您認為城鄉統籌的關鍵環節是什么？應該從哪幾方面突破？

遲福林：城鄉統籌從大的目標上來說是加快推進城鄉一體化的進程，從現狀看，我國城鄉發展差距不是在縮小，而是在擴大。這些問題產生的焦點在哪里？首先就是農民工問題，要把有條件的農民工市民化，因為這首先涉及到農民的實際利益水平，農民工市民化不解決，因為身份限制而只能獲得不公平的勞動報酬；第二，農民工勞動報酬上不來，直接影響農民的實際收入；第三，農民工不市民化，那么城市化也會受到影響，城市化首先是人口的城市化，農民工是推動城市化進程的重要因素。

城鄉統籌另一個焦點問題就是城鄉公共服務均等化，“十一五”期間在推進公共服務均等化上有一定的歷史性的突破，“十二五”期間如果把制度可以統一和銜接（比如農村養老制度、新的農村合作醫療），這對于促進城鄉一體化有相當大的作用。城鄉公共服務均等化在縮小城鄉差距上有重要的因素，所以“十二五”期間要加快推進城鄉公共服務均等化進程。

城鄉統籌突出的矛盾就是土地制度改革問題，土地問題的核心就是能不能解決農民的土地權益。現在出現的土地換社保，合村并村是不妥的，我是反對的。城鄉一體化的本質是縮小城鄉差距，明顯提高農民的收入水平，農民到城里做同樣的工作應該有相同的收入水平，土地永遠是農民自己的財產，土地換社保的做法實際上是侵犯了農民的利益。

《小康》：有專家稱，“城鄉統籌綜合改革”是一種變相的征地，您怎么看？如何避免城鄉統籌變成新一輪圈地運動的助推器？

遲福林：城鄉統籌的實質是城鄉一體化，但在實踐中，在追求GDP總量的過程中，城鄉統籌變形的情況確實還是有的，而且有的還相當嚴重，以城鄉統籌的名義做土地文章，瓜分農民土地，這個傾向確實存在。城鄉統籌的目的是明顯提高農民的收入水平，要確保農民的土地，土地收益的大部分應該返回給農民，而不是搞城市的基礎設施建設，所以國務院開會要規范城鄉土地掛鉤的試點，現在不建議擴大。

《小康》：現在有這樣一個現象，農民工表面上是可以到城里去了，但實際上并沒有享受到對等的社會保障，他們認為在農村好歹有一片土地，但到了城里什么都沒有了，只是戶籍上改成城市，他們覺得還不如在農村好。

遲福林：這個問題是觀念上的一個誤解。農民工進城來，不等于剝奪土地，不管怎么城市化，農民土地所有權是長期穩定的，只是在家庭基礎上有繼承權，轉讓土地要遵循自愿原則， 這只是農民一個個體選擇而不是群體行為。在符合城鄉土地規劃的前提下，要統一建立完善農民工土地使用權的轉讓、出租、抵押、入股的相關制度安排。

成都和重慶部分做法是值得推廣的

《小康》:城鄉統籌發展到底到了怎樣一個程度？中部、西部、東南沿海等不同地區是否應該有不同的側重點？

遲福林：中國的城鄉統籌從歷史上說是到了一個十分關鍵的階段。從現在看，城鄉統籌和整個發展方式的轉變緊密結合在一起。在不同的地區有不同的方式。比如在東部，推進城鄉一體化是一個最突出的問題；在西部，加大農業的投入可能是一個最主要的問題；少數落后欠發達地區以農業為主地方，面臨的問題就是以工業反哺農業的程度，能不能調整財稅結構，加大對農業的支持，取決于國家的支持程度；最后經濟條件比較惡劣的地區就存在國家再分配的問題，加快推進公共服務均等化，底線確保，制度統一，使他們能享受最基本的標準，落后地區公共服務均等化會更加突出，區域特點不一樣，城鄉統籌的任務也是有所不同的。

《小康》：中國大部分省份都在搞城鄉統籌，而各地的措施和經驗也都不盡相同，重慶、成都是國家級城鄉統籌試驗區，能否對這兩個城市城鄉統籌發展的情況做一簡短的評價。

遲福林：我對他們的研究不夠。成都和重慶部分做法是值得推廣的，比如成都提出的加快公共服務均等化進程，比如說對愿意來城市的農民實行市民化，比如重慶做的“未來十年”，這些是有一定的普遍意義。但是里面有一些做法是值得商榷的，比如土地換社保，消滅村莊，是不科學的，這僅僅是試點，在全國普遍推開不成熟。以城市化為重點推動城鄉一體化

《小康》：廣東率先提出公共服務均等化綱要，您有何評價？

遲福林：廣東做了一個大手筆，把城鄉統籌和結構調整相結合，廣東不是就公共服務均等化談均等化，而是以發展方式轉變改善民生大局。在這個大目標下，廣東大幅調整支出結構，從原計劃的8000億投資追加到2.4萬億。到2020年，珠三角將建立起覆蓋城鄉、功能完善、水平在全國領先的基本公共服務體系。

《小康》：這中間有沒有遇到過什么障礙？廣東公共服務均等化模式適合在全國推廣嗎？

遲福林：這個事情廣東省委省政府醞釀了很長時間，總體上實施一年中還是比較順利的。廣東的做法有一定的普遍意義；第一，一定要把公共服務均等化同整個發展方式的轉變結合在一起；第二，受財力影響，但主要矛盾是財政支出結構，廣東在財政支出結構上是下了大決心，這兩條在全國來講有普遍意義。很多地方不愿意做不是沒錢，而是不愿意改變支出結構，廣東不是錢多了，而是把原有大盤子里的錢結構大幅度調整，當然很多欠發達地區面臨中央轉移支付的問題，需要加大轉移支付。

《小康》：是以城市化為重點推動城鄉一體化還是以城鄉一體化為重點促進城市化？

遲福林：從實際情況看，城市化水平與地區城鄉差距成反比。城市化程度越高，城鄉收入差距就越小。大城市發展的實踐，不支持“城市越大，貧富差距越大”、“城市越大、城鄉差距越大”的觀點。事實上，以城市化為重點將有利于實現城鄉一體化。在城市化快速發展的大背景下，應緊扣統籌城鄉發展這一基本目標，加快建立城鄉一體化的行政體制，以多種形式推進省直管縣改革。

國外城鄉統籌模式

美國：城鄉統籌的成功措施包括發展農業規模經營，鼓勵農民發展農業以外經濟，加大對農民的直接經濟補貼，2000年美國政府支付給農民的直接補貼超過了100億美元。重視職業技術教育，加強農村基礎設施建設和社會事業建設。運用稅收手段推進城鄉協調發展，從20世紀50年代后期，美國出臺一系列優惠的郊區稅收政策，鼓勵工廠和居民從都市遷往郊區。

法國：城鄉一體化的措施主要有：建立新城以緩解大城市的壓力。加強農村基礎設施建設和社會事業建設，實現鄉村生活方式城市化，鄉村擁有跟城市同等的生活條件。逐步完善城鄉統一的社會保障體系，法國通過“農業社會互助”形式，實現了全國農村人口的社會保險。注重稅收的協調作用，從20世紀60年代開始在巴黎市中心區征收“擁擠稅”，對從巴黎搬遷到郊區的企業，則給予60%的搬遷補償費。

德國：城鄉統籌措施主要是逐步完善城鄉統一的社會保障體系，德國于1927年開始，逐步建立居民的失業保險制度。1957年，政府設立單獨的農場主養老保險制度，由國家出資，將原來的土地移交現金補貼制度轉換成農場主部分養老保障制度。重視職業教育，實行多元化的農民職業技術教育。

日本：日本在歷史上一度城鄉差距較大，經過努力后，在1972年后城鄉居民收入水平基本持平。其基本經驗和做法有：根據實際情況制定促進農村發展和提升人力資本的措施，通過國土開發計劃等綜合手段推動城鄉協調發展。增加對農村的財政投入，解決農業發展資金不足問題，最近幾年日本每年對農村基礎設施的投入都在11000億日元左右。以提高農民收入為目標進行城鄉統籌日本造村運動中最具知名度的就是1979年開始的“一村一品”運動。現在這一做法也為我國許多地方所效仿。菊平對《小康》記者坦言，財政壓力是一方面。用江陰的財力保障百姓生活誰都愿意，雖然一下子拿出這么多錢壓力很大，而且這個壓力還將永遠承擔下去，但市委市政府最擔心的不只是這個，他們更有顧慮的，是擔心造成新的“不公平”。

這一次對“歷次被征地農民和被征地農民”的并軌城保政策惠及大量農民，但畢竟是劃定了范圍。這個范圍之外不符合政策的農民，會不會有意見？會不會引起新的矛盾？如果政府花了錢，反而買不了太平，那不是達不到“惠民”的初衷了嗎？

事實檢驗了江陰人民的較好素質。本刊記者走訪了一些江陰的農民，被訪者普遍認為政府做的是一件好事，對年齡的“一刀切”也是必要的。在這件事上，人們并沒有特別挑剔。

少數來咨詢或是希望“通融”的，也不過是在年齡上稍微差了幾個月而不能享受城保的那些人。江陰社保局繆勤副局長說，這些人只是很少數，而且只要工作人員耐心解釋政策的要求，他們都會表示理解。

華盤云就是在年齡“一刀切”中剛好受惠的老人：按照身份證年齡，剛滿60周歲就能夠拿到養老金。

算好民生這筆賬

走進華盤云的家，才真正能體會到江陰農民的幸福生活。

華盤云居住的普惠社區是小高層、封閉式社區，有綠地，有規劃好的停車位，能看到專人在打掃衛生——據說這是專門安排村里沒有技能、不容易找到工作機會的、年齡偏大的人來做。

華盤云的家在4層，150平米的房子寬敞而整潔，秋日的陽光灑在現代化的客廳里，顯得格外暖和。看得出室內的裝修花費了不少心思，華盤云很自豪，因為都是他自己設計的。

因為征地，華盤云獲得了兩套房屋。按照本村規定，他選了一套大點的自己住，一套小點的，可租可賣。江陰民營企業和上市公司多，很多外來務工的人，房子好租也好賣。現在又有了每月領取的養老金。這似乎正印證了社保局副局長季玉良的話：讓農民不再“養兒防老”，要讓社會來“養老”。

而江陰市委書記朱民陽對此事早有解讀：“算好民生這本大賬，懷著親民、愛民之心，從保障民生、促進城鄉一體化發展、推進幸福江陰的角度出發，讓廣大被征地農民真正享受到經濟發展成果。”

這就是“幸福江陰”的實質吧。