近郊鄉鎮總體規劃中的空間管制研究

鄭州市規劃勘測設計研究院 鄭方芳

近郊鄉鎮總體規劃中的空間管制研究

鄭州市規劃勘測設計研究院 鄭方芳

空間管制作為一種有效而適宜的資源配置調節方式，日益成為區域規劃尤其是城鎮體系規劃的重要內容。通過劃定區域規劃內不同建設發展特性的類型區，制定其分區開發標準和控制引導措施，可協調社會、經濟與環境可持續發展，解決空間發展的利益矛盾，通過空間管制發揮政府在空間開發與空間結構變化中的引導與控制作用。

一、空間管制理論模式分析

1.城市增長管理模式。城市增長管理模式興起于美國。二戰后蓬勃興起的建設開發熱潮，造成城市無限制的低密度蔓延，人們開始質疑、檢討、反思此種以土地、環境為代價的增長模式，對土地開發活動進行管制，制定更加完善的發展建設措施，成為各地方政府關注的熱點問題?！霸鲩L管理”作為一種新的嘗試性管理模式，被指出并應用于美國許多城市的建設發展管理中。

2.空間準入制度的建立與準入門檻的設定?？臻g管制的有效實施，應以建立“空間準入”制度為核心，為各類開發建設活動設定“準入門檻”，達到引導控制目的，即“分而治之”。根據不同的地域功能、空間資源特色、開發潛力，從空間范圍上劃定不同的管制區域，制定相應空間利用引導對策和限制策略。

3.以協調性為主的控制引導?？臻g協調包括兩層含義：首先是指同一區域范圍內，不同類型管制分區間的協調，表現為不同性質開發行為與資源保護的協調，如城鎮建設占用耕地與土地資源保護協調、開敞空間侵蝕與生態環境保護協調等。其次是指超越行政轄區之外的管制協調，其實際操作難度往往大于前者。因此，除制定相應規劃對策外，更為重要的是建立健全的行政協調機制，以來在相互沖突的發展目標間尋求最佳平衡狀態。

二、近郊小城鎮總體規劃中的空間管制規劃

1.空間管制的原則。

（1）區域協調、城鄉一體化原則。經濟成長的創新機制，并不局限于傳統城市空間，而完全有可能在其他空間優先發展。從區域整體協調發展角度看，對鄉鎮的建設引導，將是空間管制的重要內容。

（2）生態優先原則。城市化加速，社會經濟結構、空間結構、城市規模的迅速變化，尤其是近郊城鎮中建設用地的無序擴張，引發了一系列生態環境問題。保護脆弱的生態環境，為人們提供更多開敞空間，實現社會、經濟與環境的可持續發展是空間管制的重要原則之一。

（3）設施共享、節約土地原則。存在于同一區域環境下各城鎮單體間協調發展，遵循上一層次區域層面所確立的規劃管制要求，重大基礎設施遵循共享原則，避免重復建設，形成區域協調發展的空間布局，逐步消除城鎮經濟的“二元”結構差異。

2.規劃內容。根據各種資源的空間分布特征及相關發展條件因素分析，可將鎮域用地分為適建區、限建區、禁建區三大區域。通過管制區的劃分，在不同區域實施不同的管制措施，形成協調發展、各種資源合理布局的區域。

（1）適建區。主要指鎮區，它的建設應以節約集約利用土地為原則，合理布局各功能組團，限制盲目發展，嚴格控制建設用地指標，重點建設鎮區中心及臨主要道路建筑景觀，完善鎮區市政基礎設施及道路交通條件，達到新農村建設要求。

（2）限建區。限制建設區原則上不應安排建設項目，同時范圍內的工業企業應逐步遷出，對分散的村民居民區進行拆遷合并，原有的基本農田用地必須予以嚴格保護。確有必要在限建區進行建設時，必須建立“空間準入”制度，控制項目的性質、規模和開發強度。

（3）禁建區。禁止建設區是保障城市安全的重要地帶，原則上禁止任何城市建設行為。

3.實施機制。

（1）法律保障。空間管制作為城鎮體系規劃的組成之一，應當具有相應的法律地位、對嚴格控制地區的開發建設行為必須用法律進行約束，在空間規劃的立法框架基礎上，確定實施程序和相應政策、措施。

（2）政策措施。面對不斷受市場經濟影響的城市發展環境，管制政策、措施的制定應考慮其市場運行的可能性，利用經濟調控與競爭平衡實現資源最優分配。在空間分區管制中，對涉及不同部門、機構和跨行政區劃的重大空間資源的利用，可通過政策協商、建立多部門綜合協調機制等方式推動空間管制的有效實施。

（3）反饋機制。區域層面的規劃實施，具有單向控制引導特征，即傳統的自上而下型管理模式，強硬的指令性使其成為一種絕對的政府行為，缺乏靈活性。而跨轄區的重大空間資源協調管制，涉及多個行政單元主體的利益平衡，因此要在“自上而下”和“自下而上”之間尋求雙向互動式管理模式。如利用咨詢、討論、交流等非約束性的程序，強調公眾參與，強調后續規劃的補充和調整，以完善區域層面空間管制指導的可操作性。

三、結語

空間管制作為引導控制各類空間資源整合利用的增長管理模式，為城鎮體系規劃的實施提供了可能。目前還只是偏重于空間管制的規劃內容編制，而對具體的土地利用開發行為的控制引導，仍缺乏有效規劃管理實施。因此在完善管制內容可操作性的同時，應加強對政府投資導向與市場調控結合的雙軌式管制策略研究，以增強空間管制的實效性，有利于城市總體規劃更好的編制和實施。