淺析公共政策“執行難”的表現和成因

成建蘭

【摘要】公共政策執行處于十分重要的地位,它直接影響著公共政策目標的實現。公共政策在執行過程中,由于各種因素的影響,容易導致政策執行走樣,出現偏差和變異等現象。本文分析了政策執行難的各種表現,結合三個具體的實例,探討了導致其產生的一些原因,以此為問題的解決提供參考,從而促進公共政策執行有效性的提高。

【關鍵詞】公共政策;困難;表現;成因

公共政策執行是國家行政機關及其組成人員通過運用各種手段,將公共政策的內容轉化為現實,從而實現公共政策目標的一種行為。政策執行在政策過程中具有十分重要的地位,它是實現公共政策目標的關鍵。然而,公共政策執行的過程不可能是一帆風順的,由于多種原因,在公共政策的實際執行中,常常會出現失真、偏差和扭曲等諸多變異,導致公共政策不能得到完全的實行,執行的結果往往不能達到預期的目標。

一、公共政策“執行難”的表現

(一)“執行難”的界定

公共政策“執行難”,一般是假定所要執行的公共政策本身是科學和合理的,是出于長遠利益的考慮,符合發展的要求,但在具體的執行過程中,政策不被執行或者執行走樣,出現變異、扭曲等問題的現象。

就公共政策執行的實踐來看,政策不被執行的情況發生的很少,或者是幾乎沒有,政策執行難主要表現為政策執行走樣,即執行中出現失真、偏差和扭曲等諸多問題。在分析公共政策“執行難”的表現的時候,主要探討的是該方面的表現。

(二)公共政策執行走樣的表現

1、替換性執行公共政策

替換性政策執行是指當執行機關和部門所執行的政策對自己不利時,執行者就制定與上級政策表面一致,實際上卻違背上級政策的實施方案,使上級的政策難以得到貫徹、落實。這就是所謂的“掛羊頭、賣狗肉”、“上有政策、下有對策”。2

2、選擇性執行公共政策

選擇性執行是指有些地區和單位對所執行的公共政策進行“過濾”或者“各取所需”,或者“截留其中某些部分”,或者“曲解適用范圍”,或者“打擦邊球”。

3、附加性執行公共政策

附加性執行是指在在政策執行過程中由執行機關或執行人員將自己的意志非法粘附在公共政策之上,附加了一些不恰當的內容,盲目擴大政策外延,以執行國家公共政策為名,推行反映自身利益的“土政策”、“土規定”,使執行復雜化,影響了目標的實現。

4、形式性執行公共政策

只做表面文章,在組織,人員,資金上沒有真正到位。或坐觀其變,等新政策出臺,看上面的態度,看其他執行者的情況。很容易喪失實施公共政策的良機,使公共政策成為一紙空文。

5、機械性執行公共政策

公共政策這種執行或者表現為無視公共政策的精神實質,不考慮客觀環境條件,對相關問題不能因時、因事、因地做出具體分析,機械地照搬其他地區、部門或行業的公共政策;或者表現為無視公共管理中各種新情況、新問題、新特點,機械照搬陳舊的、過時的公共政策;或者無視公共事務的時效性,在公共政策不到位的情況下,面對亟須解決的公共事務問題無所作為,因坐等上級政策而喪失解決問題的最佳時機。

二、公共政策“執行難”的原因分析

1、不同相關群體,尤其是政策制定者和執行者之間的利益矛盾

公共政策就其本質而言是對公共利益與社會價值的權威性分配。在利益多元化情況下,不同的利益主體存在著利益差異和不同的利益取向,而政策無法使不同階層和個人、不同地域和部門的利益都得到表達和滿足.政策執行困難,很大程度上是由政策制定者與執行者在利益上的沖突造成的,而利益集團間的沖突,使政策執行難上加難。

2、公共政策落實方面存在問題

該主要體現在以下兩個方面:一是公共政策落實的力度和決心不夠,相關責任不明確,這導致了政策執行者容易出現敷衍和形式性地執行公共政策,使政策走樣;二是政策落實的策略不當,容易出現過于集體性的“一刀切”現象,表現為執行者機械性地執行公共政策。

3、公共政策對象對政策的不同反應造成潛在阻礙

一項公共政策的出臺往往涉及多元利益群體的利益,是各方利益的整合,自然公共政策對象對這項公共政策就會有不同的反映:從政策那里得到好處的部分利益群體就會贊成這項政策;既沒得到好處也沒受到損失的部分利益群體對此項政策的態度就不是十分明朗;而利益受到這項政策損害的那部分利益群體就會旗幟鮮明地反對這項政策,千方百計地阻撓這項政策的執行。

4、政策執行者的素質問題,存在某些認知缺陷

任何一項政策最終要靠執行者來實施。現實中的政策“執行難”,執行中出現扭曲和變異在很大程度上是由于政策執行者的素質不高,存在認知等方面缺陷所造成的。政策執行者由于缺乏必要的知識和能力,對某項政策理解不透,思想上受到拜金主義、功利主義、本位主義和官僚主義影響,政策水平和管理水平低下等原因,使得公共政策無法實現既定的目標。

5、公共政策環境與資源的問題

公共政策的執行是一個多因素綜合的結果,政策資源在其中發揮著重要的作用,但是在現實的公共政策執行中,政策資源匾乏或不到位的現象嚴重影響了它的執行。

6、體制方面的問題

造成公共政策難以執行還有一個重要因素就是體制問題。

首先,責任追究制度。在我國,責任追究制度還不十分健全,責任后果時常沒有明確的人員來承擔,或者部門之間相互推諉,以至于最后不了了之有時即便有了明確的責任人,也沒有很好的懲罰措施。這在前面的政策落實中已進行了說明。

其次,監督機制。在我國,監督機制不完善,監督力度不夠,監督方式欠理想。人民代表大會沒有充分的發揮它的監督功能,黨的紀檢機關和政府的監察機關由于體制上的依附關系也沒能充分地發揮它的監督功能,新聞等媒體在我國發揮的監督作用也是十分有限的。

最后,溝通協調機制。政策的執行是個系統工程,需要各方面的溝通協調和配合。但是現實中,溝通協調的渠道十分不暢,各部門各自為政,相沖突的現象時有發生。

參考文獻

[1] 葉靜.試析公共政策執行中的“上有政策,下有對策”現象[J].公共行政 黨政干部論壇,2004(3):29

[2] 張為波,王莉.試論公共政策執行的阻礙因素及對策[J].西南民族大學學報.人文社科版,2005(3):173