“三公”改革應整體推動

鐘 聲

毫無疑問，“三公”支出有它存在的合理性：開展特定的公務活動必須用車；迎接外賓、響應檢查、溝通協調等必須接待；了解情況、學習先進經驗必須外出調研考察。

但是，“三公”支出管理也存在不少難解的困惑。

“三公”消費非“公”

“三公”支出廣為人所詬病的是公私不分。一趟用車可能是完全的公務行為，也可能途中被用于兼辦點私事，也可能完全是私人行為；中國是禮儀之邦，一次接待可能是必須進行的溝通協調，也可能是為將來工作作出的前期感情鋪墊，也可能公私兼帶，或許是純粹為個人大開方便之門；一次外出學習，可能是貨真價實的培訓，也可能是借此名義進行的公款旅游。種種“三公”支出，在審批和列支的過程中，公私行為很難被準確區分開來。

“三公”支出最令群眾痛恨的是揮霍浪費。少數公務員不顧工作實際，或講排場、比闊氣，或為取悅上級，任意提高開支標準，擴大接待規模。這些年來，中央和各地方政府進行了不少規范、整頓，包括出臺“三菜一湯”的政策、指定接待用煙酒、對“三公”支出征收調節基金、宏揚厲行節約的優良傳統等等，不一而足，但未取得明顯實效。究其原因，一方面是由于經濟發展水平不斷提高，固定的接待標準往往容易脫離實際；另一方面是對超標準的開支行為難以依法制定切實有效的制約措施。

但2007年政府收支分類改革后，政府收支情況已在一定程度上逐漸明晰。新的收支分類體系將政府支出作了二維說明。公車方面的支出主要體現在支出經濟分類中“商品與服務支出”下的“交通費”、“基本建設支出”與“其他資本性支出”下的“交通工具購置”；接待費用主要體現在支出經濟分類中“商品與服務支出”下的“招待費”、“會議費”等；學習考察費用主要體現在支出經濟分類中“商品與服務支出”下的“培訓費”等。根據上述情況，除了專項資金中存在的特殊情況及可能被少數腐敗分子匿入其他科目蓄意隱瞞的開支外，“三公”支出已具備一定的統計口徑。

但于社會公眾而言，“三公”仍如霧里看花。

“三公”為何難以公開

那么，關于“三公”支出的數據為什么在有關資料上難以得到體現呢?主要原因有三：

政府預決算報告不可能過細反映。預決算報告的主要內容是向人大報告財政支出用在那些方面。而這些方面在政府收支分類中是屬于功能分類的內容，即政府支出作了那些用途。“三公”支出是屬于各個用途的經濟分類內容，預決算報告不可能就某一功能用途付出了多少交通費、招待費、培訓費等作出長篇累牘的說明。

數據過于龐大繁雜。各個地方、部門的各種不同用途的支出構成了龐大的數據體系，要就這些數據進行剖析提煉需要專業部門巨大的精力，而如果將這些數據和盤托出則可能導致國外情報部門全面了解我國政府的運行體系，造成不可預期的影響。

“三公”支出數據的公布可能造成不可預期的變數。作為公務員群體來說，即使是依法列支了“三公”支出，他們也并不希望這些數據公布。一方面，那怕是按照規定標準進行的接待，也可能引發弱勢群體的仇視心理，影響穩定和諧的局面；另一方面，對不同級別采取不同規格的接待標準，本來是很正常的規定，但一旦公布數據，便可能造成攀比現象，反而違背協調溝通的初衷。

“自上而下”改革是關鍵

那么，如何解決“三公”支出中存在的問題呢?

筆者以為，實行職務消費貨幣化改革，是解決公款消費弊端的有效途徑。職務消費貨幣化，能更好地提高公務員節約支出的自覺性，能更有效地降低政府運行成本，提高財政行政經費使用效率，從源頭上治理腐敗，促進政府廉潔高效。

職務消費貨幣化改革，就是要把公務中發生的費用貨幣化，計入個人工資，由本人統籌安排，從而變公款消費為私款消費。

推行職務消費貨幣化改革最關鍵的是應當自上而下，應當由中央直接下達指令，強制推行。推行公務員職務消費貨幣化改革，有很多益處，但要真正開展起來，難度相當大。因為領導干部是直接的改革對象，改革必然觸及到其自身利益，職務消費改革乃是領導干部自己革自己的命。而且打破長期以來形成的消費格局，必然在人們的思想上產生較大的沖擊，容易產生種種模糊認識。在改革中，將會不可避免地遇到這樣或那樣的問題，處理稍有不慎，就容易引發矛盾和糾紛。所以中央直接指令實施，更容易減少改革推行的阻力，更容易使改革得到真正貫徹實施。

實行職務消費貨幣化改革后，折算到個人的交通費、招待費等如果不直接發到干部手中，而將節約的費用“滾存”起來，那么可能引發“與其滾存起來，不如現在花掉”的思想，從而出現年底突擊消費的現象；如果直接發到干部手中，可能就會形成“干事的要花錢，不干事的卻能省錢”現象。這樣，將在一定程度上會影響一些干部的工作積極性。所以職務消費的方案必須與對干部的績效考核緊密結合起來，既保證干部的工作積極性，又保證貨幣化發放的資金能發揮最大效益。

職務消費貨幣化改革，要針對各級機關、不同部門、單位、不同職務級別的干部，根據其工作性質、工作任務和工作量，制定合理的標準。標準既要調動工作積極性，又要防止苦樂不均；既要保證節約，又要保證工作；既要考慮國家和集體利益，又要兼顧干部切身利益；既要統籌考慮，避免矛盾糾紛，又要區別對待，重點傾斜，體現“工效掛鉤”。要根據部門的職能調整和變動情況、干部職務和崗位變動情況適時調整標準。

推行職務消費貨幣化改革后，要同步采取相關的配套措施，以防止貨幣化改革流于形式。要加大宣傳力度，促進社會各界理解支持；要調整行政事業單位會計制度及相關法規，取消“招待費”、“會議費”、“交通費”、“交通工具購置”等相關科目，嚴格規范支出程序，細化支出內容，強化內控制度，從制度上堵死漏洞，防止出現“職務津貼照拿、公款支出照報”的現象。