行政成本統計的新思路

劉 滸

政府行政成本一直是一個“內行說不清，外行看不懂”的問題。事實上，上至中央、下至鄉鎮，各級政府的行政成本的規模一直沒有權威、具體、公開的統計數據。2010年起，財政部開始深化預算科目改革，增設反映行政成本的明細支出科目，進而調查統計出全國的行政成本的規模，為政務公開作準備。

新界定

目前，理論界對于行政成本還沒有形成一個統一的概念。從國外情況看，各國的財政支出分類項目雖然不盡相同，但一般都沒有直接的行政成本概念或科目。從國內看，關于行政成本的說法也不統一，社會輿論多是定性分析，比如有學者提出了三個3000億的說法(公款出國3000億、公款招待3000億和公務用車3000億元)，但具體到財政部門還沒有形成一個具有特定涵義的“行政成本”概念。因此，確定社會能夠廣泛認可的行政成本的概念和口徑是匯總行政成本方案的關鍵。

2007年以前，我國公布和分析行政成本時，常用口徑有“小中大”三種。小口徑就是人大、政協、政府機關和社會團體的行政管理費；中口徑為2006年舊科目的行政管理費、公檢法司支出和外交外事支出之和；大口徑在中口徑的基礎上加上武裝警察部隊支出、對外援助支出和其他部門事業費。一般以中口徑為常用，在此口徑下，將《中國財政年鑒》“國家財政主要支出項目”表格中“行政管理費”(即舊科目的“行政管理費”、“公檢法司支出”和“外交外事支出”三大類之和)統計即可。涉及范圍包括人大、政協、政府機關、黨派和社會團體、公檢法司機構的基本運轉經費和不含基本建設類的項目經費，以及各部門用于駐外機構、國際組織會費、出國費、招待費等外交外事支出。

本次財政部深化科目改革方案在舊科目行政成本中口徑的基礎上，將行政成本的口徑界定為：行政單位履行行政管理職能開支的基本支出和項目支出。不包括行政單位離退休支出、行政單位住房改革支出、行政單位基本建設支出、也不包括事業單位(含參照公務員法管理的事業單位)的支出。

新問題

2007年政府收支分類改革取消了“行政管理費”、“外交外事支出”等科目，當時并未設立直接反映行政成本的科目。為實現直接從科目中匯總提取行政成本，在保持現行政府收支分類科目總體框架不變的前提下，將支出功能分類從類、款、項三級擴展至類、款、項、目四級，新增的目級科目集中匯總行政成本。在預算編制時，選擇使用支出功能分類目級科目，并添加在對應的支出功能分類項級科目—F。

本次增設反映行政成本的支出功能分類目級科目具體設置為：一是反映行政單位支出的目級科目6個，包括：“行政單位基本支出”、“行政單位離退休支出”、“行政單位住房改革支出”、“發改委安排的行政單位基本建設支出”、“行政單位其他基本建設支出”、“行政單位項目支出”；二是反映參公、財政補助、經費自理事業單位及其他單位支出的目級科目各4個，包括：“XX單位基本支出”、“發改委安排的XX單位基本建設支出”、“XX單位其他基本建設支出”、“XX單位其他項目支出”。

按照行政成本的口徑，以上增設的反映行政成本的支出功能分類目級科目中，屬于行政成本范圍的僅包括：“行政單位基本支出”和“行政單位項目支出”兩個目級科目。

在2010年初開展的深化預算科目改革及《2006-2010行政成本情況表》填報工作中，各地的進展并不統一。

主要出現的問題有三點，一是有些地方或單位沒有較好地把握與歷史口徑相對銜接的原則。現行科目與舊科目口徑的變換關系復雜，連續性要求高，單位范圍與數據口徑均要與2007年前《中國財政年鑒》公布的“行政管理費”對應，否則相對可比性不強二是報送數據合理性不高。行政成本匯總后面臨著向社會公開的問題，要對行政成本口徑能夠給出合理的解釋；三是完整性原則不夠，主要是時間和單位的范圍不全。2007到2010年，行政成本有四年的歷史數據空白，要把這四年數據完整匯總出來，才能前后對比分析。