基于“GNP+SCC”框架的我國地方政府新政績指標體系設計與實現

王紅梅 王 健

基于“GNP+SCC”框架的我國地方政府新政績指標體系設計與實現

王紅梅 王 健

要實現經濟社會全面、協調、可持續發展,建立體現科學發展觀要求的經濟社會發展綜合評價體系,亟須重塑地方政府政績指標體系,即以“GNP+SCC”指標取代 GDP指標。“GNP+SCC”框架由政府管理綜合評價、自然資源和環境綜合評價、經濟綜合評價、社會建設綜合評價及人力資源綜合評價五類指標組成,下設28個二級指標、362個三級指標。選用科學的分析和評價方法,在廣西主體功能區進行的探索性實踐的結果證明,“GNP+SCC”指標體系是合理的,且具有很強的應用性。

政績指標;GNP指標;SCC指標;評價方法

近年來,隨著人與自然的矛盾逐漸凸顯、資源環境壓力日益增大、社會貧富差距開始擴大、城鄉發展嚴重不平衡等問題的顯性化,我國地方政府GDP①GDP是國內生產總值,它是指一年內在本國領土上所生產的最終產品價值總和,即本國居民與外國居民在本國所生產的最終產品價值總和。政績指標考核體系帶來的弊端逐漸引起人們的關注,重新構建更加科學、更符合發展規律的地方政府政績指標體系成為亟須解決的問題。

2009年中央經濟工作會議提出,要加快轉變經濟發展方式,強調從制度安排入手,以優化經濟結構、提高自主創新能力為重點,以完善政績考核評價機制為抓手,增強加快經濟發展方式轉變的自覺性和主動性,不斷在經濟發展方式轉變上取得實質性進展。[1]這說明未來中國經濟發展的重點要盡快從單純追求GDP的數量轉到關注經濟增長的質量、效益和可持續性上來。其中,要完善政績考核評價機制,就要重塑地方政府政績指標體系,建立符合科學發展觀要求的經濟社會發展綜合評價體系,這有利于從根本上提高地方政府轉變經濟發展方式的自覺性和主動性。

本文以科學發展觀為指導,在綜合政府管理效能、生態建設、經濟發展、社會發展、人力資源管理等因素的基礎上提出以“GNP②GNP是國民生產總值,它是一年內本國常住居民所生產的最終產品價值總和。GDP和 GNP的聯系為:GDP=GNP+外國公民在本國生產的最終產品價值總和—本國公民在國外生產的最終產品價值總和。對資本項目順差國而言,GDP大于GNP。對資本項目逆差國來說,GDP小于GNP。+SCC③SCC是社會綜合資產指標的英文縮寫。該指標用于衡量一個國家或地區社會財富存量,反映了一個國家或地區可持續創造經濟社會財富的能力。具體定義及其重要意義見本文第一部分“符合科學發展觀的新政績指標‘GNP+SCC’”。”指標代替以GDP為中心的政績指標,構建全新的地方政府綜合政績指標體系,并以廣西主體功能區為例,運用科學的分析和評價方法進行實踐驗證。

一、“GNP+SCC”框架的科學性與合理性

(一)以 GDP指標考核地方政府的弊端

除中國外,世界上鮮有國家以GDP作為考核地方政府政績的指標。以 GDP考核地方政府政績,會導致地方政府片面追求 GDP,并引發種種弊端:對外經濟依存度提高,可持續發展缺乏經濟基礎;出口受制于外資和對外投資不足;削弱可持續發展的國內資源基礎;資金流出增加和民族企業融資困難;高估我國的經濟發展潛力和居民收入水平;地區政府之間產生惡性競爭,生產力空間布局不合理;增加國際貿易摩擦。[2]

(二)以 GNP指標代替 GDP指標的優越性

鑒于GDP指標存在多種弊端,有學者主張以綠色 GDP指標代替它,然而,綠色 GDP畢竟還是一個不成熟的、人們尚未達成共識、還未被世界公認的指標,缺乏可測性和可得性。從經濟增量來說,GNP是世界公認的指標,能夠克服 GDP和綠色GDP指標的缺陷。

首先,GNP指標體現了國民性和以人為本的精神。GDP包括本國居民和外國居民的收入,不區分兩者在國民收入中所占的比重,就不能準確地反映本國的實際收入水平。而 GNP不包括外國居民的收入,只計算國內居民在國內的收入和國內居民在外國投資的收入,能夠準確地反映國內居民的人均收入水平和國民實際收入總量,直接地反映經濟增長給本國居民帶來的實際收益,充分地體現了以人為本的精神。

其次,采用 GNP指標具有一定的優越性:有利于優化外資引進結構、促進民族經濟發展;有利于促進對外投資;有助于保護可持續發展的國內資源基礎;有助于抑制資金外流,擴大國內企業融資渠道;可以真實地反映經濟發展潛力和居民的生活水平;引導區域之間良性競爭,有利于提高生產力水平;有助于減少國際貿易摩擦。[3]

(三)符合科學發展觀的新政績指標“GNP+SCC”

從政府管理創新和環境保護等視角考察地方政府政績考核指標,僅將 GDP改為 GNP指標是不夠的,還需要增加社會資產存量指標。社會資產存量是經濟社會長期可持續發展的基礎,是一個國家或地區長期可持續發展能力的體現。因此,筆者引入社會綜合資產指標 SCC,以此為基礎構建地方政府新政績指標“GNP+SCC”,并將其引入重塑地方政府綜合政績指標體系中。

1.社會綜合資產指標(SCC)的內涵

社會綜合資產指標是反映經濟社會財富存量的指標。社會綜合資產(social comprehensive capital,SCC)是指一個國家或一個地區歷年積累的所有國民財產和自然資源的總和。國民財產包括過去積累的有形的生產資產(物質資料)和無形的生產資產(包括虛擬資產)、消費資料等。它既包括國有企業資產,又包括個人財產,還包括公共產品及公共服務價值(如城鄉基礎設施價值、地產價值、文物價值、人居環境價值、政府信譽和政府品牌價值等)。自然資源包括土地、森林、礦產、水力等資源,以及由這些資源形成的生態環境等。社會綜合資產量的多寡,是一個國家或地區長期可持續發展能力的體現。

2.新政績指標體系“GNP+SCC”的意義

將GNP指標和SCC指標納入地方政府新政績指標體系中,有如下積極意義:

第一,有利于經濟社會協調發展,促進我國經濟增長、提高國際競爭力。SCC隨著 GNP的增加而日益遞增,經濟社會協調發展就具有雄厚的經濟和社會基礎。SCC越增加,越有利于文化、教育、衛生和科學研究等社會事業的發展,經濟增長潛力就越強,國民經濟整體競爭力會隨之提高。

第二,有利于城鄉協調發展。社會資本總是流向投資收益高的地方,因而促進城市的發展。城市發展越快,城市社會綜合資產增加就越迅速,從而可以加速城市化進程,并使城市有能力利用城市積累的社會綜合資產補貼反哺農村與農業,進而實現城鄉協調發展。

第三,有利于人與自然和諧發展。地方政府為了確保本地社會綜合資產增加,必須重視環境保護,自覺配合中央環境保護政策,主動治理污染,保護自然生態環境。另外,地方政府為了保持或增加社會綜合資產,會在城市規劃和城市建設中注重保護文化遺產和文物,實現人與自然協調發展。

第四,有利于提高政府投資效率、減少形象工程、懲治豆腐渣工程。地方政府從增加社會綜合資產角度進行公共管理,會減少形象工程,提高為市場主體服務的效率,慎重地進行管理和決策,提高當地居民的社會福利,有利于構建和諧社會。

第五,有利于政府防范和及時處理突發事件。地方政府為了避免社會綜合資產的損失,會主動設立突發事件預警機制,提前做好處理突發事件預案,從而可以及時、從容地應對突發事件。

二、地方政府新政績指標體系的設計架構

(一)新政績指標的選取原則

筆者在地方政府新政績指標的選取上,遵循了如下原則:第一,完整性和代表性。既考慮指標體系的完整性和系統性,又注重在“GNP+SCC”框架下最能反映地方政府政績的代表性指標。第二,連續性和穩定性。盡量選取可以按照時間序列排序的矢量指標,避免地方政府因特殊時期或臨時任務而設置的考核指標進入常設考核指標中,保持地方政府政績指標體系的連續性和穩定性。第三,客觀性和可比性。用統一的標準化衡量尺度進行指標的取舍,盡可能消除主觀因素的影響,并堅持比較數據的內涵和外延的一致性、時空限制的一致性、計量單位和計算方法的一致性。第四,實用性和可操作性。指標體系的設計要繁簡適中,指標數據要便于測定采集和計算分析。

(二)新政績指標體系的架構

新的地方政府綜合政績指標體系的一級指標由五大類組成:一是“政府管理綜合評價”,從政府行政效率、行政成本、制度建設等維度評估政府履行基本職能的效能與公信力;二是“自然資源和環境綜合評價”,從再生資源、不可再生資源和生態質量等維度評估自然資源合理開發利用和環境保護;三是“經濟綜合評價”,從經濟水平、經濟增長率、存量變化等維度評估經濟增長效率;四是“社會建設綜合評價”,從居民收入、社會保障、社會安全、公共設施等維度評估社會事業發展;五是“人力資源綜合評價”,從文化、教育、科技等維度評估人力資源管理。

在地方政府新政績指標體系中,既有經濟總量指標,又有個人收入指標;既有經濟增長指標,又有自然資源和社會發展指標;既有經濟社會增量指標,又有經濟社會存量指標;既有政府效能指標,又有人力資源指標。這五大類一級指標構成的綜合指標,能夠克服 GDP考核的缺陷,準確地反映本國常住居民的實際收入水平和民族經濟發展水平及企業自主創新能力,體現以人為本的精神和科學發展觀理念。

在五大類一級指標下,設有28個二級指標,三級指標上限為362個。三級指標的構成是:存量指標177項、變化率指標177項和定性指標8項,其中147項是核心指標①三級指標還分為核心指標和一般指標兩類。核心指標的數據經加權后進入政績考核評價計算模型,計算該政府政績的綜合得分;一般指標的數據用以了解各項指標的變化情況,是參考性指標,暫不進入政府綜合政績考核評價計算模型,不計算綜合得分。,須計入數據經加權后進入政府綜合政績考核評價計算模型。因此,本指標體系三級指標數量的下限是147項,上限是362項(如表1、表2所示)。

表1 地方政府綜合政績指標體系一級、二級指標

表2 三級指標數量統計表 (單位:項)

三、地方政府新政績指標體系的計算方法及程序實現

(一)分析和計算方法

政績指標體系的綜合評價分析法有很多種,其中包括綜合計分評價法、多元統計分析法、關鍵指標評價法、名次計分評價法、功能系數評價法、隸屬函數評價法、集對同一度分析法等。其中,關鍵指標評價法簡單實用,但是指標有片面性,魯棒性不好;名次評分法實現起來簡便易行,但缺陷是不能反映各個指標的實際差異;綜合計分法在各個指標分布不均勻的情況下,也不能反映指標的差異度。根據“GNP+SCC”指標體系的特點,筆者綜合了多種方法的優勢,主要選擇多元統計分析和集對同一度分析法,以確保評價體系結果的客觀性、準確性。

1.多元統計分析

應用多元統計分析方法,在本文中首先對各級評價指標進行主成分(主因子)分析。但由于指標數量較多,而且由于各地區發展不平衡,從而導致有些指標之間的差異較大,有些地區的某些指標近乎等于0(如果按0計算則導致評價結果的不科學)。為了消除這個缺陷,我們在對不同地區間進行綜合橫向對比時采用主成分分析方法,從m個綜合因子中將得到 n個(m>n)X1,X2,X3,…,Xn綜合因子,那么就可以得到一個政績考核綜合評價函數 F,F是 X1,X2,X3,…,Xn的線性組合,其計算公式如下:

其中,αi(i=1,2,…,m)是各綜合因子的貢獻率,即為權重數。對樣本(各地區)陣元進行標準化變換,得到標準化陣,并對標準化矩陣求特征根,根據特征根的個數確定其主成分個數,代入特征向量,求得各個地區在各主成分下的得分,再對其進行加權求和,即得到最終評價值。

2.集對同一度分析

應用集對同一度分析方法,首先要建立起在指定問題背景下的一個聯系度表達式[4]:

式中:μ為聯系度;N為集對特性總數;S為集對中兩個集合所共有的特性數;P為集對中兩個集合相對立的特性數;F=N-S-P,為集對中兩個集合既不相同又不對立即差異的特性數。S/N,P/N,F/N分別稱為組成集對的兩個集合在問題背景下的同一度、對立度和差異度。

本文中評價對象為A1,A2,…,Am,共 m個地方政府集合,對各地方政府政績評價指標有B1,B2,…,Bn,共n個評價指標,集合A和集合B組成一個集合對(A,B)。則基于集對分析的地方政府政績評價排序方法如下:

(1)構造決策矩陣。

對評價指標進行分類:一類是正向指標,即值越大越好;一類是中性指標,即值在某個數值上下浮動,不宜過大或者過小;一類是負向指標,即值越小越好。對于評價對象 Ai地方政府的第Bj個指標值為 dij(i=1,2,…,m,j=1,2,…,n),則所有地區的所有評價指標構成一個m×n階矩陣:

(2)優化的差異聯系度矩陣的確定。

聯系差異度矩陣的確定成為評價地方政府政績高低的關鍵。為了將評價結果量化,以下給出優化的評價同異反差異度矩陣。從 m個指標中確定一個理想的方案α0,使得α0中的各指標值是待評價地方政府中各項指標的最優值,即

再用決策矩陣中的指標 dij分別與理想方案α0中的最優值相除,得到一個不帶權值的無量綱值 aij,從而組成一個同一度矩陣,即

(3)計算評價值。

根據已經確定的各指標權值和同一度矩陣,求出各個評價對象即各級地方政府的最終評價結果,即

其中,wj為第 j個指標所占的權重,i=1,2,…,n,j=1,2,…,m。

由于aij已經是無量綱且無方向性,所以最后只需要根據 R的大小從大到小排序即可,值越大則排名越靠前。

(二)運算程序的結構

為了信息處理的方便、快捷,減輕地方政府工作的負擔,筆者設計了地方政府新政績指標評價運算程序。

整個運算程序從結構上主要分為兩層,一層是基礎支持層,另一層是應用層(如圖1所示)。其中,應用層主要是程序的用戶操作界面和功能層。而基礎支持層又細分為四層:政績指標體系設計方法層,是理論基礎;政績指標體系層,是評價的基礎數據因子;數據模型層,是進行計算的數學基礎和模型;年度基礎數據,是計算綜合指標的基礎數據。

四、廣西主體功能區新政績指標體系構建的探索性實踐

在實踐驗證上,筆者選擇了廣西壯族自治區作為研究和實踐對象。

廣西壯族自治區政府在規程的基礎上,通過綜合評價、主導因素分析和戰略選擇等,形成了廣西主體功能區區劃推薦方案,將自治區劃分為重點開發、限制開發(分為農業地區和生態地區)和禁止開發三類功能區。本項研究在此基礎上,遵循地方政府政績指標體系的重構原則,充分考慮了廣西壯族自治區的人口、土地、資源、生產總值、交通狀況等區域特點和指標數據的可得性,運用“GNP+SCC”框架下的地方政府新政績指標體系,設計出一套有利于廣西主體功能區規劃和發展的政績指標體系。

該指標體系的一級指標分為四大類,包括:經濟發展指標、社會進步指標、人民生活指標和資源環境指標。其中,經濟發展指標下設總量收入與生產結構指標、工業發展指標、總量支出結構指標3項二級指標,16項三級指標;社會進步指標下設就業分配指標、社會保障指標、教科文衛指標、人口遷移指標4項二級指標,14項三級指標;人民生活指標下設城鄉居民收入指標、公共服務指標2項二級指標,12項三級指標;資源環境指標下設森林資源和生態環境建設指標、城市環境和空氣質量指標、能耗指標3項二級指標,14項三級指標。

通過對廣西主體功能區新政績指標體系的試運行,該體系科學合理和應用性強的優勢也得到了證明,突出了廣西壯族自治區不同區域主體功能的特點,并通過各級各項指標的取舍及權重的變化,體現了對不同區域評價的強化或弱化,從而能夠發揮新政績指標體系科學評價及引導地方政府治理行為的作用。

[1]《中央經濟工作會議在北京召開》,載《人民日報》,2009-12-08(1)。

[2]王健:《重塑地方政府政績指標》,載《國家行政學院學報》,2005(1)。

[3]王健:《落實科學發展觀 重構政績指標》,載《中國行政管理》,2005(8)。

[4]趙克勤:《集對分析及應用》,杭州,浙江科學技術出版社,2000。

(責任編輯 武京閩)

Design and Implementation of New Performance Index System of Local Government Based on“GNP+SCC”Frame

WANG Hong-mei1,WANGJian2
(1.School of Government Administration,Central University of Finance and Economics,Beijing 100081;2.Economics Department,National School of Administration,Beijing 100089)

In order to accomplish comprehensive,harmonious and sustainable development of economy and society and correspondingly establish the comprehensive evaluation system reflecting scientific development view,we need to rebuild local government performance index system by replacing GDP index with“GNP+SCC”index.Based on comprehensive analysis of scientific and rational characteristic of“GNP+SCC”frame,the article establishes a new performance index system of local government,selects scientific analysis and evaluation methods,and conducts the exploratory practical proof in main functional regions of Guangxi Zhuang Autonomous Region.

governmental performance indicators;GNP index;SCC index;evaluation method

王紅梅:經濟學博士,中央財經大學政府管理學院講師(北京100081);王健,國家行政學院經濟學教研部主任、教授,中國人民大學經濟學院博士生導師(北京100089)