電子政務績效評估制度體系研究

●楊道玲（國家信息中心，北京 100045）

電子政務績效評估需要有良好的政府績效評估作基礎。根據美國聯邦政府電子政務績效評估經驗，其評估建立在三大制度基礎之上：第一，政府信息管理和政府信息資源管理；第二，作為政府預算常規程序的投資項目費用效益分析；第三，制度化的政府行政績效評估。［1］對于我國而言，目前的電子政務績效評估還處于散兵游勇的自發狀態，遠未形成一套完整而有效的制度體系，績效評估制度建設要明顯落后于電子政務的發展。各地各部門采用的電子政務績效管理和評估活動，由于缺乏相關法律、法規和相關制度的依據和保證，多數都處于自發狀態，而且各地在績效考核內容和側重點上差別很大，缺乏統一規劃和指導，評估程序和方法有很大的隨意性。因此，在電子政務建設過程中，特別是在當前電子政務建設的關鍵時期，迫切需要建立一套適合國情的績效評估制度。

1 電子政務績效評估制度體系架構

電子政務績效評估制度體系可分為非正式制度、正式制度和制度實施機制等三個部分。其中，非正式制度主要通過管理理念的確立，影響著電子政務績效評估的有效性；正式制度通過制定政策、法規，為績效評估的有效實施提供保障；制度實施機制則通過在具體電子政務績效評估實施過程中采用相關制度措施，對績效評估活動起到一定的規范與制約作用。如圖所示。

圖 電子政務績效評估制度體系基本架構

2 電子政務績效評估的非正式制度

電子政務績效評估的非正式制度是指實施電子政務績效評估時政府所奉行的管理理念和管理思想等，這些管理理念、管理思想將對電子政務績效目標的確定、評估主體的選擇、評估過程的確定等方面產生重要影響。由于電子政務績效評估源于政府績效改革的宏觀背景，［2］政府績效評估是在“新公共管理”和“新公共行政”變革的背景下興起的，“新公共行政”和“新公共管理”所倡導的分權化管理、責任機制、結果為本、顧客導向等新的政府管理理念，構成了影響政府績效評估的非正式制度，因此，這些非正式制度也成為各國電子政務績效評估的思想基礎。

而具有中國特色的科學發展觀和服務型政府理念為我國電子政務績效評估工作提供了思想基礎和理論支撐。因此，對于我國電子政務績效評估而言，西方新公共管理理念以及中國的科學發展觀與服務型政府理念，共同構成了我國電子政務績效評估的非正式制度體系，它們為正式制度的有效實施提供了基礎和保障。

3 電子政務績效評估的正式制度

與非正式制度相對應，電子政務績效評估的正式制度指在電子政務績效評估的過程中，由政府機構確定并實施的制度規范，包括完善的法律制度、健全的績效評估機構、規范化的評估程序。

（1）電子政務績效評估立法

從國際經驗看，電子政務績效評估工作的推進依賴于相對完善的立法。一項好的管理方法經過法律的確認才能更好地發揮作用，電子政務績效評估也需要政府法律確認。西方國家在電子政務績效評估中都制定了一系列的法律法規。如美國的電子政務績效評估是建立在從1889年的《通用記錄處理法》開始，到《預算和審計法案》（1921）、《聯邦報告法》（1942）、《記錄處置法》（1943）、《信息自由法》（1966）、《隱私權法》（1974）、《文書削減法》（1980、1995）、《信息科學技術法》（1981）、《國際通信重組法》（1981）、《政府績效與結果法》（1993）、《電信競爭與放松管制法》（1995）、《電信法》（1996）、《文書工作消失法》（1998）等一系列相關法律基礎之上的。尤以美國2002年通過的《電子政務法》為標志，目前美國已經構建了一套全球范圍內最為全面和最具代表意義的電子政務法律體系，有力地推動了電子政務建設的順利進行，也為電子政務績效評估提供了法律依據。

長遠看來，通過績效評估立法確立績效評估的法律框架是解決我國電子政務績效評估困境的一個根本途徑。在法治社會里，一種活動、一項制度要想規范運行并健康持久，都需要賦予其法律的內涵。績效評估是提高電子政務績效的有力手段，電子政務績效評估的自身特點決定了其法治化的必要性。對我國而言，當務之急是借鑒發達國家的經驗和做法，加快績效評估方面的立法工作，盡快賦予績效評估明確的法律依據，將績效評估的原則、程序和方法等通過法律、規范等形式固定下來，使績效評估從一種活動上升為一種科學的機制，通過立法途徑使我國電子政務績效評估走上法制化、規范化和經常化的軌道。

（2）評估流程規范化

評估流程規范化包括電子政務績效評估的主體、客體、評估標準、評估過程和評估方法的制度化。目前學界和政府部門應加強理論研究和實證分析，盡快制定電子政務績效評估準則、電子政務績效評估辦法、電子政務績效評估工作程序、電子政務績效評估標準選擇及指標設置原則、電子政務績效評估結果應用等一系列統一連貫的制度規范，明確整個電子政務績效評估組織方式、規則、程序和結果應用等，使績效評估流程逐漸規范化和制度化。

4 電子政務績效評估制度的實施機制

要保證電子政務非正式制度和正式制度的順利實施，還必須建立電子政務績效評估制度的實施機制，使電子政務績效評估由“不想評就不評”轉變為“需要評就必須評”，由“想怎么評就怎么評”轉變為“該怎么評就得怎么評”。一套完善的制度實施機制包括兩個方面：一是績效評估的約束機制，二是績效評估的激勵機制。其中約束機制又包括責任制度、監督檢查制度、績效申訴制度等。［3］

（1）評估責任制度

評估責任是因作為電子政務績效評估主體的資格（或角色）而賦予其相適應的從事評估活動、完成評估任務的職權以及承擔相應的責任。這種責任的制度化和法律化就是評估責任制度。評估責任以外力的約束為支撐，核心是明確評估主體應履行的法定義務及應承擔的相應后果。明確評估責任是建立電子政務績效評估約束機制的前提和基礎。

評估責任追究機制是評估活動外在壓力的制度體現，建立健全評估責任追究機制，應注意下列三個問題：一是要按權責統一的原則授權，授予一定的評估權力，必須明確授予其相應的評估責任，做到責權統一、責權明確。二是要明確追究評估責任的標準。評估責任的剛性標準是評估權力運用的邊界，要從根本上改變評估責任“方方都有，但人人都無”的現象，必須使與責任相關的各個要素盡可能量化清楚。三是要強化懲戒功能。評估指標應盡可能地客觀，評估結果除非涉及國家機密，均應及時公布，這樣才能對評估主體起到約束作用，避免評估的隨意性，保證評估結果的客觀、公正。

（2）監督檢查制度

首先，要科學構建評價監督體系。在我國行政管理實踐中已形成了較為系統的多元監督體系，既有行政權力的內部監督，如監察部門、審計部門的專業監督，財政、稅務、工商、物價等部門的職能監督，上下級行政機關的一般監督，也有行政權力的外部監督，如權力機關監督、司法機關監督、群眾組織監督、社會輿論監督等。監督主體的多元化，客觀要求科學整合各監督主體的監督功能。一是要防止和克服監督“缺位”“越位”“不到位”等現象，明確各監督主體的地位、職責、權限以及監督行為的范圍、方式和程序，形成一個全方位、多層次、強有力的監督網絡。二要完善監督信息收集系統，建立信息共享機制，促進信息渠道的暢通。三要促進監督主體的協調、配合，使其在監督過程中互通情況、互相配合、協調一致，把不同層次、不同職能的監督主體整合為協調運轉的有機系統，形成監督合力。其次，要實行全面監督。既要對電子政務評估主體的評估行為進行監督，也要對評估對象接受評估的行為進行監督。對評估主體的監督是監督的重點，評估主體要接受監督，使與評估對象有利益關系的人盡量回避；評估指標盡量公開，評估過程盡量透明，評估方法盡量科學；評估對象所提供的各種數據、各種資料也要接受審查和監督。再次，要實施全程監督。評估監督是一項連續性的活動，應貫穿于評估活動的全過程。全程監督是指電子政務績效評估的全過程都要接受監督，監督主體應主動參與、全程介入、堅持標準、動態監控，以確保評價結果全面、客觀、公正。既要對前期準備階段中評估項目的選擇是否適當、評估方案是否科學和合理進行監督，又要對評估實施階段中評估指標體系是否科學、評估標準是否合理、評估方法是否得當、信息處理是否規范、評估結果是否客觀公正進行監督，還要對評估結果的應用進行監督。

（3）評估申訴制度

評估申訴，是評估對象（或公民）對于評估主體的失當行為的救濟權。電子政務績效評估是一個雙向互動的過程，公民、法人及其他組織可以對績效評估過程中出現的失當行政行為提出申訴。評估申訴制度其實就是一個糾錯機制，讓評估對象對評估不當行為“投訴有門”。其核心功能是確保評估結果客觀、公正，它對電子政務績效評估的順利開展起著保障、完善作用。一方面，通過評估申訴程序，啟動相應的調查評議方法，對有爭議的問題進行再評估，促進評估雙方的良性互動；另一方面，申訴制度本身也是對評估主體的考核，從而保證評估的公平與公正，提高評估的能力和效率。

評估申訴的受理機關應該是有權對評估結果進行糾正，或可以啟動復查、復評程序的機關。因而，評估申訴的受理機關一般是上級機關及其評估領導小組，評估領導小組在受理申訴后應責成有關人員及時了解評估對象的意見，補充相關信息，對有爭議的內容重新進行復評，以確保評估結論的客觀公正。

評估申訴的程序一般包括受理審查、調查落實、提出解決方案等三個階段。評估申訴是對電子政務績效評估的一種約束，一般來說，受理評估申訴的機關應該擁有相應的審查權、調查權和處理權。受理審查是對評估對象的投訴決定是否要受理，并非對每個投訴都毫無選擇地展開調查。納入受理的投訴必須滿足一些基本條件，這樣才能保證申訴受理機關集中力量，有針對性、有重點地展開調查；調查是因接受投訴而展開，是評估申訴過程中帶有實質性的環節；處理是申訴受理機關根據其調查的結果對評估結論作出的一種評判。

評估申訴的最后處理結果具有雙向性，既要還評估對象一個公道，也要幫助評估主體消除誤會。申訴受理機關應堅持公正的立場，不偏不倚，力求程序合法、手續完備、事實清楚、處理恰當，對適當、公正、客觀的評估結果應予以維持，而對不當、有偏差的評估結果則應建議評估主體通過復查、復評及時作出客觀、公正的評估結論。

評估申訴制度是申訴的法律依據，也是申訴有效進行的保障。要使績效評估申訴發揮有效的作用，就必須制定專門的電子政務績效評估申訴制度。評估申訴制度可根據我國《行政復議法》的相關條款進行制定，主要內容包括：申訴參與方、申訴范圍、申訴管轄、申訴程序、申訴期限、法律責任等，使申訴處理的各項內容都有法可依，使申訴做到以事實為根據，以法律為準繩，保證申訴處理的公平與公正，減少申訴方與被申訴方之間的矛盾，保障績效評估的順利進行。

（4）激勵機制

如果電子政務績效評估的結果與部門利益、個人利益不相關，很難提高他們對績效的重視程度。因此，電子政務績效評估要真正發揮作用就必須與適當的激勵機制相聯系。政府部門電子政務績效評估激勵機制，就是有關單位和部門采用多種方式方法，按照特定的標準和程序激發政府部門電子政務績效評估主體和評估對象的動機，引導他們努力實現績效評估目標的一整套制度安排。其核心功能在于調動評估主體和評估對象進行績效評估的積極性、主動性和自覺性，使績效評估由“要我評估”變為“我要評估”，使電子政務績效評估成為政府部門的一種自覺行為。

這種激勵可以分為兩個方面，一個是績效結果的及時反饋，評估部門如果把評估的結果及時反饋給被評估者，那些評估結果比較好的政府部門就會受到極大的鼓勵，并且歡迎這種評估，積極地參與這種評估；即使是評估結果反映其績效不理想，但這些部門也可以知道具體問題在哪里，并得到如何提升績效的建議，這樣就充分發揮了績效評估的導向作用。另一個是按照評估結果對相關政府部門進行獎勵。馬克·G.波波維奇在《創建高績效政府組織》一書中給出了運用工資和利潤共享對公共部門管理人員進行獎勵的幾條原則：“利潤共享激勵高績效；公共部門雇員的報酬必須類似于私人部門；報酬應和績效密切掛鉤；必須改進雇員評估和激勵政策；無報酬的激勵可以得到有效的回報（在這里無報酬的回報指其他非金錢的激勵形式）；激勵措施應加強成功團隊的組織者。”［4］

總之，激勵機制的實現手段應當多樣化、組合化，而其中最有效的手段是把電子政務績效評估結果與部門和項目的后續投資及領導人員、管理人員的考核、升降、獎懲掛鉤，并且把這些手段規范化、制度化，甚至法制化，這樣才能有利于電子政務步入良性發展的軌道。

［1］郭勵弘．電子政務績效評估的制度缺失［J］．新經濟導刊，2005（8）：84－86.

［2］謝一帆．電子政務績效評估的國際背景研究［J］.電子政務，2005（24）：8－13.

［3］彭國甫.地方政府公共事業管理績效評價機制的制度安排［J］.文史博覽，2005（2）：25－28.

［4］（美）馬克·波波維奇．創建高績效政府組織［M］．孔憲遂，耿洪敏譯．北京：中國人民大學出版社，2002：139－140.