地方國庫現金管理的戰略選擇

馬洪范

近些年來，我國地方財政收入在實現大幅增長的同時，國庫現金盈余成為國庫賬戶中資金運行的常態，有些東部省份的國庫現金余額甚至高達上千億元人民幣。如何開展地方國庫現金管理，已成為當前中央與地方政府普遍關注的一個重大課題。

管理的特殊性與制度建設的重點

開展國庫現金管理，可以達到減少閑置資金，充分保證資金的流動性，改善政府現金流入與流出，獲取現金投資收益等目的。然而，在國庫現金管理操作過程中，難以保證不會出現適得其反的結果。

桔縣是美國加利福尼亞州一個美麗富饒、瓜果飄香的縣。1994年的一天，縣政府突然宣布損失17億美元，不得不接受破產清算。這就是聞名國際金融界的桔縣財政破產案。桔縣破產案發生的根本原因在于該縣財政官員Robert Citron通過債券回購交易籌集195億美元資金，其中115億投資于長期國債和政府機構債券，80億美元投資于反向浮動利率期票。由于短期利率大幅上升，造成桔縣財政巨額虧損，以致被迫宣布破產。

從深層次上來思考，上述事實向我們提出了在地方國庫現金管理中最為關鍵的一個問題，即如何避免以投資之名而行投機之實的操作行為。這在客觀上需要建立完善的國庫現金管理的制度與法律框架。

從基礎上看，中央財政收支規模相對較大且集中度較高，而地方收支則更加直接和細致；從目標上看，中央國庫現金管理受成本效益與政策等雙重目標的約束，而地方政府更像一個企業，往往只追求單一的成本效益目標；從操作工具上看，中央國庫現金管理多使用簡便易操作的金融工具，受限制較多，而在地方可使用的金融工具卻非常豐富；從風險上看，中央面臨的更多的是政策風險，即現金管理政策與財政政策、債務政策及貨幣政策之間的協調，而地方面臨的更多的則是資金的市場風險，即資金遭受損失的程度。

根據以上分析，地方國庫現金管理的制度設計有其特殊性，重點應放在現金管理的具體操作規范上，尤其是現金余額投資規范上。主要體現在投資范圍約束、投資比例約束、投資工具約束、投資代理人約束等方面。

管理權的劃分與操作模式的設計

在既定法律與制度框架下，地方政府如何開展國庫現金管理還需處理一個更為根本的問題，即地方國庫現金管理的決策與操作是集權還是分權，是由地方政府自主做出，還是由中央政府或相對高層級的政府做出。

縱觀國外實踐，大致可分為分權型與集權型兩種類型。所謂分權型，是指中央和地方政府各自負責自己的國庫現金管理。中央政府對本級國庫收支進行合理統籌安排和投融資，地方政府自主管理本級的國庫現金，進行國庫現金管理操作。美國、英國、澳大利亞是這種模式的典型代表。所謂集權型，是指國庫現金管理的操作權限集中到中央政府，地方政府不能根據自身情況進行操作。法國、德國是這種模式的典型代表。

根據國際貨幣基金組織的一份工作報告顯示，一個國家的國庫現金管理在縱向上的權力分割需要放在更為廣闊的視野下進行決策與選擇。

這份工作報告比較了發展中國家、轉型經濟國家以及發達經濟國家三種類型共7個國家(美國、法國、挪威、保加利亞、俄羅斯、巴西、南非)的國庫體系及其集中化程度。發展中國家和轉型經濟國家一般采取高度集中化的國庫體系，相應地地方國庫現金管理傾向于集權型；而對于發達國家而言，國庫體系總體的集中化程度很低，地方國庫現金管理更傾向于分權型。當然，在實際的運用過程中，可以采取兩種類型在某種程度上的結合體，這將更有利于調適不同地區、不同情況下的具體需要。

我國地方政府開展國庫現金管理的戰略選擇

建立一套科學、合理、完善的地方國庫現金管理制度與機制，是一項非常復雜的系統性工程。我們應在以下方面努力取得進展，為地方政府開展國庫現金管理創造條件。

1建立地方自主操作與中央代為操作相結合的模式。在地方自主進行國庫現金管理操作中，中央應明確可以投資的范圍和使用的工具等，嚴格約束地方政府的融資規模與風險水平，敦促地方政府不斷提高國庫現金管理活動的透明化、規范化、公開化。

2建立責權利相統一的政府理財機制。縱向上建立完善各級政府責權利相統一的理財機制，規范各級政府的資金持有關系。從體制上將資金關系徹底劃清，屬于中央的資金要及時繳人中央國庫單一賬戶，屬于地方的資金也要及時繳入地方政府國庫單一賬戶，中央與地方之間的資金往來都應視作借貸關系，按照有償的方式正確處理雙方關系，切實保障各自的利益。橫向上實現財政、央行、商業銀行以及各部門各預算單位之間的利益協調與整合。各相關部門應從手段創新和業務模式再造上提高工作效率，加快信息化建設步伐，實現國庫收支全過程信息共享。

3建立與完善國庫管理體系。我國現行的國庫制度是雙重代理制度。在設置中央銀行分支機構的地方由中央銀行代理國庫，沒有設置中央銀行分支機構的地方由商業銀行代理國庫。分層代理制度是國庫業務專業化分工進一步深化的具體體現，完全不同于雙重代理制度下形成的簡單化、行政化的業務分工，有利于國庫職能的全面發揮以及國庫管理水平的提高。

4進一步推進配套措施改革。大力推行預算管理制度改革，強化資金控制，提高資金效益；推進預算會計制度改革，逐步引人權責發生制預算會計，確保財務合規性、公共資源的使用效率與財政的可持續性；建立一個發達、成熟的貨幣市場，增強市場流動性，培育市場參與者、豐富交易品種，為高效管理國庫現金提供良好的市場環境；建立政府財政管理信息系統和現代化銀行支付系統，設計與建設國庫現金管理操作系統，為國庫收支的高效運作提供堅實的技術支撐；修訂與制定相關法律、法規和管理辦法，實現依法行政與依法理財。