昆明建立財政資金積累機制

余汝興

近年來，隨著各級財政收入的持續快速增長，財政支出規模不斷擴大，財政性資金為推動經濟社會發展發揮了巨大作用。在財政使用過程中，各地均為了特殊工作設立了各種財政專項資金，但從實際運作來看，如何發揮好專項資金使用效率，已經成為各級財政正面臨和急需解決的問題。

作為一個西部省會城市，昆明雖然在經濟發展上無法與許多東部城市相提并論，但是卻建立了比較先進的專項資金積累機制，正整合用活了專項資金。

困惑和問題

財政專項資金是指為適應經濟社會改革與發展要求，完成特定工作任務或實現某一事業發展目標，由財政預算安排或由其它財政性資金籌集，在一定時期內具有專門用途和績效目標的專項資金。

在經濟社會發展過程中，昆明相關職能部門根據工作需要提出了安排專項資金的要求，應該說在特定時期內，設立專項資金對于集中財力辦大事起到了積極作用。但是由于對專項資金設立、退出等尚未建立嚴格的管理制度，昆明市財政專項資金管理過程中存在著項目設置過多過散、資金沉淀時間過長、使用績效不高等問題，許多專項資金已經遠離了設立之初的真正目的，或者說已經在本領域沒有發揮更大作用的價值。

但是，受歷史原因或者是慣性管理思維的影響，專項資金已經成為各主管部門的必爭之地，已經成為繼“農業、教育、科技”等法定增長之外的“法定安排”，在一定上弱化了財政宏觀調控職能。

為增強地方財政政策制定和實施的科學性、時效性和嚴肅性，針對全國各地面臨的同樣困惑和問題，昆明市著手在專項資金管理上進行改革和創新。

調整和整合

清理、調整和整合財政專項資金，已成為各地財政專項資金管理的新共識，但是這其中涉及各主體的利益調整問題，僅靠財政職能層面來推動是一項艱難的工程。

2008年，昆明市提出了“跨越式”發展戰略。圍繞市委、市政府的決策部署，經過一年多的調研，昆明市財政局制定了《昆明市深化財政綜合改革，創新財政管理制度的若干意見》，并經市委、市政府研究、市人大做出正式決議后，2009年以市政府文件印發執行。

這份意見當中提出了創新專項資金管理的三條舉措：

1分類整合專項資金。按照改革發展的需要和分類整合的思路，在全面清理歷史形成的各類專項資金的基礎上，對合理的、政策性的專項資金予以保留，對不合理的、沒有實際存在意義和沒有實際效果的專項資金堅決取消，對來源渠道、使用范圍以及業務主管部門相同或類似的專項資金進行合并。

2對于清理后保留或合并的專項資金，按照“一項專項資金制定一個管理辦法”的總體思路，財政部門會同業務主管部門分別修訂或制定管理辦法。

3加強專項資金監管。財政、監察、審計和業務主管部門按照各自職責，依法對專項資金收支管理活動進行監督；嚴格使用范圍，專項資金一律不得用于部門單位的工資福利經費和辦公經費支出。

2009年在編制2010年部門預算時，昆明市財政局緊緊圍繞市委、市政府中心工作，按照“存量調結構、增量調方向、以增量調存量”的思路，根據現行預算科目和目前各項專項資金設置情況，從2010年起對專項資金實行分類管理，具體分為13類：(1)公共基礎設施建設專項；(2)城市維護管理專項；(3)科教專項；(4)工業發展專項；(5)現代服務業專項；(6)綠化建設專項；(7)環保、生態及滇池專項；(8)教育專項；(9)社會保障專項；(10)城市住房專項；(11)財政支農專項；(12)信息化建設專項；(13)政法專項。

在編制部門預算時，對上述13類專項資金的安排逐項進行分析、研究，嚴格審核把關。應該說，昆明市在財政專項資金調整和整合管理方面邁出了堅實的一步。

同時，昆明市還建立了以績效為導向的專項資金管理制度，從編制2010年部門預算開始，將績效目標作為項目支出的重要組成納入年度部門預算，凡是年初預算500萬元以上的項目支出，均需要編報績效目標一并報送。年度預算執行后，將由財政部門組織中介機構對各部門專項資金使用情況進行績效評價，對于績效評價達不到預期效果的資金，對其主管部門項目申報將進行嚴格審核，適度削減其次年項目支出預算。

財政積累機制

在市場經濟條件下，財政資金對市場主體扶持主要體現為杠桿放大和導向作用。目前，昆明市正在醞釀財政專項資金管理的一種新模式，即如何使專項資金由分散轉向集中、由單純支出轉向基金積累轉變。

應該說這方面的管理經驗，科技部、財政部已出臺過關于科技型中小企業技術創新基金的相關規定，昆明市已在2008年制定出臺了《昆明市科技型型小企業投資引導資金管理辦法》，通過設立科技型型小企業投資引導資金，采取階段參股、跟進投資、風險補助和投資保障等四種方式對科技型中小企業投資進行引導，并取得了明顯效果。但全國大多數地方的經驗來看，通過階段參股、跟進投資、風險補助和投資保障等四種方式對市場主體進行扶持，并在適當時機財政資金選擇退出的機制僅僅局限于某幾個專項資金。

目前，昆明市正在著手研究關于創新財政投入，建立財政專項資金積累機制的相關措施。總體思路是：通過整合現有各類扶持市場主體的財政專項資金，設立財政專項積累資金，以參股、融資擔保和跟進投資等形式引導社會資本投向政府明確需要扶持的領域，多層次放大財政扶持企業發展的投資，充分發揮財政資金的杠桿放大作用、財政資金的導向效應和對產業發展的支持效應，實現財政資金的良性循環和滾動發展。

最終達到的目標是：改革現行專項資金使用模式，創新市場經濟條件下公共財政支持企業發展的方式，實現“三個轉變”：

1由傳統的資金直接投入方式，向有利于形成企業科學發展的體制、機制、制度安排方面和“政府引導、企業為主”轉變，使財政企業政策更加科學，更具公平，更有效率；

2由分散的、多層面的、放射性的資金安排，向重點提高企業自主創新能力、轉變企業發展方式、科技成果轉化和品牌建設并重轉變，著力提升企業的競爭力；

3由支持單個企業的發展，向支持基礎產業、重點產業、關鍵領域和公共服務體系建設轉變，推動由粗放型、數量型發展方式，向集約型、質量效益型發展方式轉變，不斷提升經濟增長的質量和效益，推動經濟結構和布局的優化調整。