我國社會保障資金績效審計的現實瓶頸與創新路徑

吳 燕 趙 紅

在市場經濟場域中，社會保障資金的撥付會受到多種因素的影響，其方式也正在從現收現付制朝基金制的方向轉變。在我國，社會保障資金績效審計一般指審計部門借助科學、合理的績效評價手段與標準，對社會保障部門以及有關機構的社會保障政策實施效果、管理與運營情況、資金的使用經濟性等問題予以科學、公正的綜合評估，以保障社會保障資金的收支能夠符合預期標準，為政府與管理者提供有參考價值的評估依據，讓社會保障資金的使用和運營秩序更加合理規范。本文闡述社會保障資金績效審計的理論基礎與主要內容，從多個層面探討我國社會保障資金績效審計的現實瓶頸，給出了可供選擇的創新路徑。

一、社會保障資金績效審計的理論基礎與主要內容

在當前的市場經濟場域中，社會保障資金的撥付方式正在從現收現付制朝著基金制的方向轉變。因此，對這部分資金開展審計工作是地方財政的重要工作內容。在我國，社會保障資金績效審計一般指審計部門借助科學、合理的績效評價手段與標準，對社會保障部門以及有關機構的社會保障政策實施效果、管理與運營情況、資金的使用經濟性等問題予以科學、公正的綜合評估，目的在于保障社會保障資金的收支能夠符合預期標準。

（一）社會保障資金績效審計的理論基礎

按照國內外現有經驗，社會保障資金績效審計要將真實性與合法性視作基礎，以資金安全、完整、保值、增值為前提，將審計重心置于揭示社會保障體系的缺陷和檢驗社會保障政策效果方面，其理論基礎包括：

（1）公共受托責任下的社會保障資金審計。從制度經濟學的角度講，國家財富所有者把國家財富委托給政府予以管理，讓政府擁有管理國家相關事務的權力，借此可以確保這些財富更加安全和完整，并在提升社會保障資金利用效率的同時，能夠向社會公眾傳遞更多有價值的信息。在我國，社會保障資金之運營以代理管理形式為主，社會保障部門并非資金所有者，這就說明社會保障資金運營具有公共受托經濟責任的屬性。

（2）受托責任下的社會保障資金審計。對社會保障資金績效審計來說，受托責任指的是社會保障資金的受托人對社會保障資金的委托人承擔解釋、說明以及受托財產保值、增值等義務。可以說，社會保障資金審計是審計活動的重要內容，和受托責任之間存在緊密關聯，投保者購買社會保障資金的行為一般要借助公司或者相關機構代繳，此代繳行為便是受托經濟行為，由此開展的績效審計活動就與受托責任直接相關。

（二）社會保障資金績效審計的主要內容

社會保障資金不但能夠促進社會穩定和經濟發展，還被認為是市場經濟體制建立和完善的重要支撐，其主要內容涉及：

（1）有關社會保險基金管理的審計。此類審計工作的主要內容涉及到審計社會保險基金管理單位與經辦機構的形式，審計人員要看其是否構建和完善了內部控制體系，社會保障資金的存放與收支是否安全和完整，以及資金的保值與增值是不是與現有的法律法規相符等。

（2）有關社會保險基金征收的審計。此類審計工作的主要內容關乎社會保障資金的執行情況，即是否依據規定的標準開展征收活動。期間，審計機關要深入了解有關社會保險基金管理部門與經辦部門的資金使用情況，看其是否存在違法轉移或者瞞報資金收支等情況，防止出現截留等狀況。

（3）有關社會保險基金使用的審計。此類審計工作的主要內容涉及社會保險基金的發放金額與時間問題，看其是否與規定相符，社會保險機關與經辦部門是不是存在虛列支出等現象，同時要對管理部門與經辦部門予以關注，看其是否存在隨意擴大或者縮小收支范圍等問題。

二、我國社會保障資金績效審計的現實瓶頸

在我國，由于社會保障工作起步較晚，對有些理論和工具的使用并不靈活也不到位，使得社會保障資金的運營管理和審計監督經常出現漏洞。這是因為，在社會保障資金審計法制建設與規范審計程序方面存在欠缺，法律保障體系不健全、監管機構獨立性不夠強。

（一）監管機構的漏洞較多

1、社會保障部門一般擁有運營權利與審計權力，這就使得社會保障資金審計工作中出現了監管和投資運營交織的情況，讓社會保障資金績效審計的權責不分、監管不到位。更為重要的是，由于社會保障資金監管透明度較差，參保者無法得知資金的管理情況，審計監督形同虛設。

2、審計部門責任分配模糊，社會保障資金績效審計以分散監管為主，而由于政府部門承擔著監管職責，使得不同監管主體之間無法協調，審計效果因此而大打折扣。

3、審計人員素質無法達到社會發展的要求，導致社會保障資金的監管漏洞容易被忽略。當前，我國審計部門成員的知識結構較為老化，無論是審計分析還是對審計技術的運用，均難以達到標準，讓社會保障資金績效審計的效率和效果長期處于低位。

（二）審計難度需要進一步降低

對社會保障資金來說，由于資金構成和資金用途的復雜性，使得對資金的監管越來越困難，只有針對社會保障資金建立完善的內部控制制度，才能提升其監管績效。但是，實際情況是，針對社會保障資金的內部控制和監督工作長期缺位，極大增加了審計難度。而之所以會造成這樣的狀況，是因為我國大中小型企業數量較多，需要處理的問題復雜繁多，社會保障資金績效審計的實施需要突破各種障礙。此外，在績效審計實踐中，由于未能充分考慮成本和效益之間的關系，對于耗費的大量資源無法得到廣大人民群眾的認可。這樣，對關乎其切身利益的社會保障資金使用問題，高質量的績效審計也就無從實現。

（三）法律保障體系有待調整

長期以來，很多指導社會保障資金績效審計業務規定都散落在審計、民政等相關部門中，不但法律位階較低，彼此之間的重合嚴重，甚至會出現相互抵觸的情況。此外，因為缺少統一的法律規范體系，使得我國負責那些具有不同性質的社會保障審計部門各自為政，在自己部門內部制定了有關政策，讓社會保障體系越來越混亂，其權威性與強制性無法得到保證。此外，因為缺少強有力的法律支撐，社會保障機構的職責缺少約束，使得社會保障資金運營者會套取資金，讓審計監管形同虛設。

三、我國社會保障資金績效審計的創新路徑

一方面，要充分發揮政府行政部門的作用，不斷豐富審計手段和強化審計薄弱環節；另一方面，要不斷破除制約我國社會保障資金的有序、有效運行的障礙，通過提升審計人員職業素養、借助頂層設計實現審計全覆蓋、創新審計工具和方法、創新審計監管模式等，不斷規范績效審計程序和完善審計監管體系。

（一）創新審計工具與方法

1、強化對社會保障資金管理部門的指導，最大限度地發揮績效審計的功能。期間，應提高對信息技術、網絡技術的綜合開發和運用，通過現場審計與遠程審計的融合，讓個人經驗與專家經驗發揮更理想的作用，提升社會保障資金績效審計的效率與效果。

2、強化審計組織方式創新。針對社會保障資金管理的雙重性特征，讓資金使用一方面接受國務院等主管部門的直接管理，另一方面應接受地方政府的間接管理，借此優化社會保障資金的審計方式，并把部分審計任務委托到社會審計組織當中。

在這方面，西安市審計局從2017年開始要求在社會保障資金預算執行情況審計中充分發揮大數據分析優勢，向大數據要效率，向信息化要資源，提升審計監督效能和水平。其具體做法包括：依托市局數字化審計平臺，實時采集社保、衛生、工商、公安、民政、稅務、公積金、醫院等10個部門的業務數據，實現審計對象的數據多行業共享、跨行業交換和數據關聯。對各行業采集的不規則數據進行清洗和整理，完成對數據的真實性、完整性校驗，建立方便快捷查詢的基礎表和中間表，為實現審計數據資源規范存儲、應用和業務協同奠定基礎。并構建起了多維立體的監督網，實現了由單點離散審計向多點聯動審計、局部審計向全覆蓋審計的轉變，探索系統分析、實時預警、及時督促整改的常態化監督模式，提升了審計的針對性和實效性。

（二）創新審計監管模式

為了破除社會保障資金績效審計的現實瓶頸，一方面需要提升社會保障資金績效審計監管體系的構建速度，優化審計監管制度，另一方面，應在績效審計質量方面做出更多努力，通過創新審計監管模式讓社會保障資金融入到地方財政預算范疇進行統一監管。此外，在當前地方政府控制社會保障資金管理與運營權的前提下，應進一步強化中央對社會保障資金的宏觀管理，通過政府財政預算和發揮政府財政職能，讓社會保障資金的使用體現更為明顯的收入分配效應與資源配置效應。為此，要注重對社會保障資金使用的信息公示工作，開放社會保障資金管理程序，使資金運營和使用置于社會公眾的監督之中。

比如，在這方面，鄭州市審計局在市本級預算執行和其他財政收支情況審計中，對2017年市本級社會保障資金預算執行審計查出問題的整改情況進行了重點關注。通過審計反映了市本級社會保障資金在運營狀況、社保政策執行、預算編制、業務管理等方面存在的矛盾和問題，并提出了相應的審計建議。期間，針對醫保智能監控系統審計發現的問題，通過運用基礎數據指標和監控規則，實現醫保基金由人工審核向智能審核過渡。核減醫療機構虛報冒領醫保基金由過去每年的1600多萬元降低到700萬元，不僅堵塞了“漏洞”，還進一步規范醫療機構的服務行為。并出臺了《鄭州市社會保險基金三方對賬工作暫行規定》，準確及時確認收支，規范基金專戶管理，補齊基金管理上存在的“短板”，促進了社會保障資金運行機制和管理制度的建立完善。

（三）頂層設計實現審計全覆蓋

社會保障資金績效審計人員不但應關注資金的安全性和有效性，還應在頂層設計方面注重宏觀管理工作，通過查找深層次的原因，獲得有效的信息參照。還應保證社會保障資金的安全，在盤活現有績效審計資源的基礎上，實現績效審計的全覆蓋。比如，今年8月，杭州市審計局再次組織力量對蕭山、余杭、富陽三區2017年度社會保障資金審計整改情況進行回頭看。按照“屬地管理”原則，壓實責任部門，成立了以市人社局局長為組長的工作領導小組，明確整改工作職責，對審計反映的問題和意見建議進行全面摸底排查。截至目前，共補繳財政應補資金20.7億元、補提社保風險準備金30.37億元、調整社保基金列支不規范、墊支金額5.04億元、收回社保個人或單位欠繳保費1887.93萬元，追回違規發放社保待遇147.75萬元。此外，促使杭州市人社局在全市范圍內組織開展勞務派遣用工情況專項檢查，共檢查勞務派遣公司426家、用工單位441戶，涉及派遣用工9.8萬余人，目前已責成相關企業為2306名勞務派遣人員補繳社會保險費，對5家勞務派遣公司進行了行政處罰并處罰金7.65萬元，維護了勞動者合法權益。