對國內現行控規容積率科學性的探討

黃婷婷

1 研究背景

我國是在20世紀80年代后才逐漸采用“容積率”這一概念,容積率可以說也是市場經濟和政治制度作用下催生的產物。隨著幾十年的發展,容積率作為控制性詳細規劃中既具有可操作性又被普遍認知的核心指標,受到了前所未有的重視,但是也應該看到,我國目前控規中的容積率在科學性上的問題同樣值得探討。

1.1 新《城鄉規劃法》頒布后的控制性詳細規劃

從2008年1月1日起,新的《中華人民共和國城鄉規劃法》開始實施,其中一個很大的改動就是將控制性詳細規劃作為具有法律效力的規劃重新定位,第十九條規定組織編制城市的控制性詳細規劃,城市人民政府城鄉規劃主管部門必須根據城市總體規劃的要求,經本級人民政府批準后,報本級人民代表大會常務委員會和上一級人民政府備案。自此,控制性詳細規劃提到了一個新的高度。

1.2 容積率的實用性

由于“容積率”這個指標涵義明確,能夠集中而直觀地表述地塊的開發建設強度,我國的土地管理、城市規劃、房地產開發等部門和機構都廣泛采用“容積率”這個指標,以致這兩年“容積率”這個名詞不但在專業科技人員中,而且也在廣大群眾中流傳和使用。居民對容積率認知情況見圖1。

1.3 容積率的重要性

容積率在一定程度上反映了地塊的開發強度和土地的利用效率,在合理的空間環境條件下,容積率愈大,表示地塊建設開發強度愈高,土地利用率也愈高;反之,容積率愈小,地塊建設開發強度愈低,土地利用率也愈低。

土地是國家不可再生的重要資源。城市土地則是被投入了物化勞動(基礎設施)的資源,具有更高的經濟價值[1]。合理使用城市土地有很大的經濟意義,同時還有重要的社會意義和環境意義。

2 國內現行控規容積率在科學性上的缺陷

2.1 容積率確定方法的科學性

各類專家和學者都對容積率進行過深刻的探討,有自己的不同見解,提出了規劃容積率、管理容積率、標準容積率、高限容積率、分區容積率、控制容積率、項目容積率、平均容積率、最佳容積率、經濟容積率、合理容積率、環境容積率等,每一種容積率都有獨特的考量標準和測算方式,卻很難明確哪一種是在規劃中該使用或是能夠作為根本依據的。

2.2 容積率使用的科學性

容積率在使用過程中存在著很大的問題,特別是在市場經濟下。由于容積率是一項看來簡單而實際上“隱含”著復雜相關因素的數值,很多研究都表明城市地價與容積率有著相互影響的聯系,容積率越高,土地的利用價值也越高,拍賣的地價也越高;而地價的上漲也會迫使開發商不斷加建建筑追求利益,容積率被迫上升。容積率在某種意義上可以說是政府和開發商相互追求利益的爭端,使用的不科學性常導致操作的混亂,從而造成決策失誤,甚至帶來經濟、社會、環境效益上的重大損失。

2.3 容積率修改的科學性

容積率在修改的過程上科學性也是值得思考的。容積率雖然是指導性文件,但它的調整通常是和法定性文件里的各種控制密不可分的,新城鄉規劃法出臺后,要修改控規的指標,必須通過層層審批。但容積率在使用中會遇到非常復雜的執行和調整情況,而現行規劃法的單一和復雜的調整程序與此相矛盾。

3 國外相關案例研究

3.1 美國——曠地率和容積率獎勵

美國區劃自1916年開始出現,是全球率先實施區劃的國家之一,并于1926年正式通過立法成為法律。

美國在區劃法中影響力最強的控制指標有兩個:容積率(FAR)和曠地率(OSR)。這是對土地使用強度和建筑體量控制的兩個主要指標,在紐約中心區,容積率可以允許有所增加,即所謂“獎勵性區劃規定”,條件是開發商要為公眾提供公共空間和設施。曠地率反映的是用地范圍內開發空間占總建筑面積的百分比。這兩個指標與建筑密度指標一起對城市土地使用實施有效的控制。

在美國區劃中,容積率不是由規劃師計算得出的,而是由區劃法規規定好了的,所有指標與用地分類一一對應。嚴謹的控制指標體系極大地減少了區劃執行過程中的隨意性[2]。

3.2 新加坡——綠色容積率

新加坡提出了一個具有新時代特色的建設規劃指標:綠色容積率(Green Plot Ratio)——單位地塊上綠化的平均葉面積指數。這是借鑒建筑容積率的邏輯而提出綠化定額的指標,并已經應用到了具體的規劃設計中,對新加坡建設“花園城市”起到了作用。

綠色容積率(GPR)是以生物參數——葉面積指數(LAI)作為基礎,它被定義為每單位地塊面積上的單面葉面積總和。GPR可以對綠化進行更精確的調控,而不必將相應比例的地塊從建筑開發中排除。它為設計者提供了靈活性,但同時又保證了設計中的綠化定額[3]。

3.3 法國——地方行政管理體系

從國家政府向地方集體轉移的“地方分權”則代表了近年來法國規劃管理政策變化的基本特點。也就是說在決定規劃管理時,主要依靠的是地方自主管理。容積率的地位有所下降,“用地區劃”原理被徹底拋棄,“方案”的概念取而代之,不再進行土地細分,之前的《土地利用規劃》中,容積率是選擇性指標。現在,地方城市規劃也不再編制容積率等抽象的指標,而是根據綜合規劃方案確定用地性質和具體的建筑控制要求[4]。

4 關于增強我國控規中容積率科學性的建議

4.1 以法律形式確定容積率的類型和制定標準

容積率作為具有法律效力的指標應該有一個統一的標準,盡管由于地方區域的不同會有差異,但是調整也必須在法定系數的范圍內。要吸收一定數量的專家及公眾參與決策,改變過去既編制規劃又組織實施規劃和調整規劃的管理機制,對規劃決策權和執行權進行合理調配。

4.2 完善規劃調控的經濟政策

借鑒國外的經驗,可采取“容積率獎勵”“開發權轉讓”“額外收費”“開發協議”等經濟手段,對其進行宏觀經濟調控,通過對各申請單位誘之以利,引導其自覺地改變控規指標調整行為。同時,運用經濟手段可以對控規指標調整所增加的那部分土地開發收益進行統籌調劑。在動態中求平衡的做法使容積率的修改和變動更具科學性。

4.3 容積率調整的地方裁量權

在一定程度上要賦予地方政府在容積率調整上的自由裁量權,使他們有能力根據自身條件的不同,通過研究城市用地開發強度的分區控制策略,在一定區域內選擇其所需控制內容或自行平衡。

4.4 用新指標取代現有容積率

在低碳的大背景下,可以制定一種新的控制指標。參考新加坡的“綠色容積率”,在降低碳消耗和減少碳排放上下功夫,提出“低碳容積率”,從全新的角度制定更符合當今城市發展的新控制指標。

4.5 多指標體系協同作用

對容積率期望太高的主要原因還在于對城市空間資源分配與控制的量化手段主要是容積率,其他指標相對薄弱,雖然在控規的指導性文件中還有建筑高度、建筑密度、綠地率等同時存在,但在操作過程中往往沒有起到制約的作用,如果它們在控規中的重要程度和容積率等同,抑或者將容積率的地位降至與其他指標平級,那么整個體系就會更加協調。美國的容積率和曠地率就是這樣相互作用來控制城市建設的。

5 結語

在多元化的社會背景下,容積率的地位是否還依舊那么重要,如果需要確定容積率,一個統一的確定和調控標準會避免多種爭端,能否用新的指標來代替容積率,多種指標協調控制的手法可能更合理,地方自主的管理政策也更具科學性。

[1] 王學慶.有效地提高居住用地利用率[J].硅谷,2008(20):85.

[2] 李 軍,葉衛庭.北美國家與中國在城市規劃管理中的城市設計控制對比研究[J].武漢大學學報(工學版),2004(2):8.

[3] [新加坡]王文禮.綠色容積率:建筑和城市規劃的一種生態量度[J].楊 星,譯.中國園林,2006,22(9):82-87.

[4] 卓 健,劉玉民.法國城市規劃的地方分權[J].國外城市規劃,2004,19(81):7-15.

[5] 曾 剛,張海暢,沈 超.中小城市新區規劃建設策略初探[J].山西建筑,2008,34(29):69-70.