小城鎮總體規劃與土地利用總體規劃的協調

曾德水

據說目前我國的法定規劃有83種之多,其共同的目標都在于服務經濟和社會的健康發展。然而,由不同部門負責的規劃在編制與實施中也出現了一些問題。在基層實際工作中,以小城鎮總體規劃與土地利用總體規劃之間的矛盾和沖突尤為突出,協調難度也很大。在城鎮化的快速發展進程中,面對越來越尖銳的土地矛盾,我們必須加強小城鎮規劃和土地利用管理,實現兩個規劃的協調與有效銜接,本文對此進行一些分析與探討。

1 在規劃編制和管理工作中出現的分歧

1.1 各自的作用、任務不同

小城鎮總體規劃是對一定時期內小城鎮發展的性質、目標、規模、土地利用、空間布局以及各項建設安排的綜合研究和全面部署。它是小城鎮建設和管理的基本依據,是保證合理建設和開發的前提和基礎,是小城鎮社會經濟發展戰略的深入和具體展開。小城鎮總體規劃通過分析經濟、社會、文化、科技等各項事業的發展,確定小城鎮性質、規模、容量和發展形態,統籌安排城鎮和農村各項基礎工程設施,保證小城鎮每個階段的發展目標、發展途徑、發展程序的優化和布局結構的科學性,引導小城鎮的合理發展。土地利用總體規劃是依據國民經濟和社會發展計劃,綜合考慮一定時期國土整治和環境保護的要求、各項建設對土地利用的需求以及土地供給能力,對一定行政區域范圍內的土地開發、利用和保護所制定的目標和計劃,是對區域內土地利用進行的總體戰略部署。小城鎮土地利用總體規劃的主要任務是按照縣(市)級規劃的要求,將各類用地指標、規模和布局落實到地塊,并將農田保護區規劃、村鎮建設規劃、土地整理規劃綜合到土地利用總體規劃圖上。

1.2 規劃的編制時間不同步,規劃期限也不一致

小城鎮總體規劃起步于20世紀80年代初,規劃期限一般為20年,同時也對20年后的遠景發展作出輪廓性的規劃安排。為應對小城鎮近期的發展布局和主要建設項目作出安排,編制小城鎮近期建設規劃的規劃期限一般為3年～5年。隨著小城鎮的迅猛發展,許多小城鎮已進行了2輪～3輪的總體規劃修編工作,目前小城鎮總體規劃的規劃目標年多是2020年或2025年。

小城鎮土地利用總體規劃在20世紀80年代末才真正起步,1988年在全國范圍內第一次開展了土地利用總體規劃工作,1996年開始了第二次土地利用總體規劃工作,國家土地局于1997年10月正式出臺了《土地利用總體規劃編制審批規定》和《縣級土地利用總體規劃編制規程》。小城鎮土地利用總體規劃的規劃期限多為1997年～2010年。目前,許多小城鎮正在進行土地利用總體規劃的新一輪修編工作。

1.3 在小城鎮的用地規模的確定上有差異

小城鎮總體規劃所確定的建設用地規模,常常是在國家規定的人均用地指標范圍內,以現狀人均用地指標為基準,結合人口增長和小城鎮社會經濟發展需求來確定的;也有些地區的小城鎮規劃受長官意志的影響,在確定小城鎮建設用地規模時出現貪大求洋的現象。這都不可避免地與土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地規模有差異。

在1997年開展土地利用總體規劃編制工作中,采用控制建設占用耕地、補充耕地和凈增耕地三項耕地總量動態平衡控制指標(1997年～2010年),將指標通過省、市(地)、縣(區)、鄉(鎮)四個層次逐級分解,下級確定的控制指標不得超過上級下達的指標。通過行政手段嚴格控制建設占用耕地指標,在規劃期內年均占用耕地指標僅為過去十年來年均建設占用耕地數量的21%,導致了各地確定的城鎮建設用地規模偏小。土地利用總體規劃實施以來,各地普遍出現了預支規劃期內建設占用耕地指標的現象。

1.4 在小城鎮的發展方向及建設范圍上有差異

1)編制原則的差異導致對小城鎮發展方向有不同的意見;2)部分土地行政主管部門未聽取規劃行政主管部門的意見,另行確定城鎮建設用地范圍;3)對小城鎮用地規模預測的差異導致土地利用總體規劃確定的城鎮建設范圍往往小于小城鎮總體規劃確定的建設用地范圍;4)規劃編制時間和規劃編制期限上的差異也導致了城鎮建設用地范圍上的不一致。

1.5 審批和管理體制的差異

土地管理實行嚴格的建設用地審批管理制度,農用地轉為建設用地的審批權限全部上收至國務院和省政府,土地管理受到國家和省土地行政主管部門的嚴格約束。而小城鎮總體規劃一旦審批通過后,與城鎮建設密切相關的控制性詳細規劃的審批和管理權限則在地方政府和地方城市規劃行政主管部門,城鎮建設受上級規劃行政主管部門的約束很少。這種管理體制使得城市規劃管理具有很大的自由裁量權。

1.6 規劃管理工作中的沖突

在規劃管理工作中出現的沖突主要有:1)規劃行政主管部門依據城鎮總體規劃對建設項目出具建設項目選址意見書,而土地行政主管部門依據土地利用總體規劃作出不同意建設項目用地預審的決定,導致建設項目不能立項;2)在規劃與土地行政主管部門分別設置的地方,常常出現土地行政主管部門在建設單位未取得建設用地規劃許可證就辦理土地使用權屬證明,或未經規劃行政主管部門同意就單方面修改土地有償出讓合同中的規劃設計條件等違反法定程序的操作,導致部門間的矛盾加劇。

2 對兩項規劃相互協調的探討

2.1 創新規劃編制體制

科學性不夠、實施不好、規劃之間不銜接等,是各種規劃共同的問題,從根本上說是體制問題。土地利用規劃和城鎮規劃銜接不好,反映了中央和地方的關系。土地利用規劃是四級規劃,控制指標反映了中央的意圖。就城鎮規劃而言,由各個地方按照國家法律政策的要求編制,不排除很多規劃完全按照地方政府的意圖去編制。因此,要協調好兩項規劃,必須創新規劃編制體制,以立法的形式明確這兩項規劃的法定形式、作用、關系和效力,深入研究這兩項規劃的工作路線、技術方法、規劃范圍、統計口徑、規劃實施管理機制,以求實現兩項規劃的完善、協調與銜接。

2.2 轉變規劃編制觀念

通過轉變規劃編制觀念,小城鎮規劃必須要考慮資源約束,尋求集約緊湊的布局模式,強調內涵式發展,千方百計杜絕形象工程。而土地利用規劃則要重新審視目標,從城鎮的科學合理布局、交通運輸功能之間的聯系出發合理確定城鎮化布局。我們要承認占用一部分耕地的現實,因地制宜制定土地利用規劃。對于科學合理的發展需求,都應該給予支持、及時滿足。

2.3 建立同步編制、修編機制

小城鎮總體規劃和土地利用總體規劃應該逐步建立同步編制、同步修編的規劃編制機制,通過各自技術規范的銜接與協調,對規劃編制的期限、規劃編制的目標年及修編的年限進行規范統一,實現兩項規劃的同步,互為依據。

2.4 明確規劃內容的分工

小城鎮總體規劃要樹立規劃全覆蓋的觀念,對行政管轄范圍內的鎮區、產業園區、村莊建設進行統一規劃,明確小城鎮的職能定位、發展方向和用地規模,引導村莊的集中統一建設,對區域綜合交通體系建設、基礎設施建設和重大建設項目進行選址安排,為土地利用總體規劃提供建設用地空間布局和建設控制要求方面的依據。土地利用總體規劃的編制重點應是切實保護耕地,確保糧食安全,嚴格控制農用地轉為建設用地;依據國家產業政策,統籌安排各類產業發展所需的用地空間;引導土地開發復墾和整理工作,促進土地利用集約水平的提高和生態環境的不斷改善。

2.5 建立公共參與制度

小城鎮總體規劃和土地利用總體規劃僅在編制階段邀請有關部門進行協調銜接是不夠的。引入公共參與機制來推動兩項規劃編制合理性、決策的科學性、實施的可行性已成為全社會的共同呼聲。因此,無論是小城鎮規劃還是土地利用總體規劃,都要建立社會公共參與的制度。

3 結語

從本質上看,小城鎮總體規劃和土地利用總體規劃有著共同的規劃對象和規劃目標,兩者是相互協調和配合的關系。土地利用規劃是小城鎮總體規劃的一項重要內容,它與小城鎮總體規劃中的其他內容一起,如村鎮體系規劃、社會經濟發展戰略、各項基礎設施建設規劃等,共同構成土地利用總體規劃時確定鎮域土地利用結構與布局的依據。土地利用總體規劃應為小城鎮的合理發展提供充足的空間,以促進社會經濟的持續繁榮。

[1]肖 雷,龐海峰,朱忠東.城市邊緣區城鎮發展的思考[J].山西建筑,2008,34(9):58-59.