關(guān)于中國住房保障制度的探討

陳能平

新千年以來,在房價持續(xù)攀升的背景下,盡管中央政府出臺了大量的宏觀調(diào)控政策試圖緩解住房價格上漲壓力,包括“新國十條”“新老國八條”“國六條”“國十五條”等,但住房困難問題已經(jīng)成為越來越突出的社會矛盾,“居者有其屋”離我們還很遠。顯然,住房保障制度是解決這一矛盾的有效途徑,對住房保障制度的探索與完善顯得尤為重要。

1 中國住房保障制度的形成過程

從歷史的維度看,我國城市住房保障制度的演變可分兩個歷史時期,即新中國建立到住房體制改革前的時期和住房體制改革后到現(xiàn)在。1)第一階段包括如下兩個時期:首先,從1949年到1956年,即住房多元結(jié)構(gòu)時期到福利分房制度確立之前,這一時期的住房制度并不是一種真正意義上的城市住房保障制度,僅僅是一種過渡性的政策措施;其次,從1957年到20世紀70年代末,即福利分房制度確立后到我國住房制度改革前,但是隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化和社會的發(fā)展,這種制度逐步暴露出各種不適應(yīng)社會和經(jīng)濟發(fā)展的弊端。2)第二階段包括如下兩個時期:首先,從70年代末到1997年,即是住房制度改革后到住房貨幣化制度建立以前,在這一段時間里主要實行的是住房市場化制度;其次,從1998年以后以及住房貨幣化制度建立。

目前,城市住房保障制度主要由廉租住房制度、經(jīng)濟適用房制度、住房公積金制度三部分構(gòu)成,三種制度針對不同的保障對象,實行不同的保障標準,以實現(xiàn)公民的住房保障權(quán)。

2 中國現(xiàn)行住房保障制度

1)住房公積金制度。住房公積金是指國家機關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金。住房公積金是一種長期性、義務(wù)性、保障性和互助性相結(jié)合的住房基金,是推進城鎮(zhèn)住房制度改革的一項重要舉措,它作為中國房地產(chǎn)金融政策的主體,開辟了除原有的國家、企業(yè)投資之外的一條長期、穩(wěn)定地解決城鎮(zhèn)居民住房問題的資金來源渠道。

2)經(jīng)濟適用房制度。經(jīng)濟適用住房是指已經(jīng)列入國家計劃,由城市政府組織房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者集資建房單位建造,以微利價向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售的住房。它是具有社會保障性質(zhì)的商品住宅,具有經(jīng)濟性和適用性的特點。

3)廉租房制度。廉租房制度是指政府或單位在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣Ｕ下毮?保障的對象是城市中低收入家庭,即對具有本市非農(nóng)業(yè)常住戶口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭,提供租金補貼或以低廉租金配租的具有社會保障性質(zhì)的普通住宅,保證其住房達到社會最低生活標準。

3 中國住房保障制度存在的問題

3.1 我國住房保障制度不完善,沒有有效區(qū)分住房政策和房地產(chǎn)政策

我國住房改革沒有把住房和房地產(chǎn)這兩個表面相似而實質(zhì)屬于不同范疇的事物區(qū)別開,沒有把住房和房地產(chǎn)、市場和保障予以有效區(qū)別。政府忽視了普通民眾最基本的住房需求,住房保障職責缺位,廉租房、經(jīng)濟適用房建設(shè)滯后,過分強調(diào)了市場化的作用。

3.2 住房公積金制度設(shè)計先天不足

1)決策制度不健全,決策主體不明確,決策的科學性很難保證。2)公積金管理中心定位不準確。公積金管理中心一方面成為職工福利的保障者;另一方面卻成為一個金融機構(gòu)爭奪的準金融機構(gòu),負責公積金的歸集、保值和增值,形成了一個事業(yè)法人在從事金融運作的尷尬局面。3)公積金管理成本高收益率低下,遠未能發(fā)揮資本的功能作用。當前住房公積金貸款實際上演變成了低收入者繳納公積金卻不能享用,而由高收入者使用的不公局面,這就使住房公積金有可能成為“富人俱樂部”,也揭示了我國利益分配格局失衡的危險。

3.3 經(jīng)濟適用房很難在住房供應(yīng)體系中發(fā)揮主導作用

我國中低收入人數(shù)多,收入差距大,各地政府每年提供的經(jīng)濟適用房遠遠不能滿足中低收入者的需求,使許多地方出現(xiàn)搶購經(jīng)濟適用房或排隊買房現(xiàn)象;另外有一些地方政府考慮土地收益和經(jīng)濟利益,發(fā)展經(jīng)濟適用房積極性不高。每年新建住房中,經(jīng)濟適用房所占的比例較小;政府對經(jīng)濟適用房的開發(fā)的監(jiān)管在審批的時候很嚴,但是后續(xù)的監(jiān)管跟不上,被開發(fā)商鉆了空子,造成既成事實;同時,經(jīng)濟適用房的監(jiān)督管理成本太高也是原因之一。

3.4 廉租對象收入“隱形”,監(jiān)管難度大

1)廉租房適用對象收入標準劃分有缺陷,例如流動人口、農(nóng)村進城務(wù)工群體等住房弱勢群體不在廉租對象之列;2)少數(shù)省(區(qū)、市)沒有建立廉租住房制度目標責任制,一些城市沒有建立廉租住房制度;3)大部分城市缺乏完善的落實住房保障制度的具體措施,如廉租住房的建設(shè)規(guī)劃、分配標準及辦法、退出機制和管理辦法等;4)具體落實不力。由于資金和地方利益等多種因素,廉租住房政策落實得緩慢。

4 住房保障制度的完善

4.1 明確政府在住房保障制度中的主導責任定位

在解決中低收入家庭住房的問題上,市場機制存在失靈現(xiàn)象,政府有必要通過直接或間接的參與,來幫助這些家庭獲得與社會發(fā)展水平相當?shù)淖》織l件。政府作為一個國家或一個城鎮(zhèn)的經(jīng)濟宏觀調(diào)控者和管理者,擔負著促進社會全面發(fā)展和保障全體居民基本權(quán)利實現(xiàn)的職責,理應(yīng)成為構(gòu)建住房保障體制的主體。

4.2 加強住房公積金管理,完善住房公積金制度

1)使公積金保障功能向中低收入者傾斜。可以利用住房公積金增值收益;建立政策性住房抵押貸款風險擔保機制;對部分貸款增設(shè)限制條件等措施來實現(xiàn)。2)盡快建立個人信用制度。首先建立個人信用檔案制度;再利用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù),建立個人信用信息系統(tǒng),實現(xiàn)資源共享;同時發(fā)展和健全信用中介機構(gòu)。3)嚴格公積金監(jiān)督管理機制。一方面將分散在各部門的社保基金的監(jiān)督管理職資剝離出來;另一方面建立嚴格的信息披露制度,提高公積金營運管理的透明度。4)除此之外,在政策上,采取貸款利差貼補,以及適當加大制度實施的強制性等措施。

4.3 繼續(xù)完善我國的經(jīng)濟適用房制度

1)加強經(jīng)濟適用房的建設(shè)和供給監(jiān)管力度,建立有效的審核機制,經(jīng)銷商不宜為資格審核者,必須專設(shè)部門,連同買房人所在單位和街道,一起充當審核者的角色。2)改變政府補貼方式,提高經(jīng)濟適用房的供給效率,政府不再提供住房,由政府直接給予低收入經(jīng)濟補貼,讓中低收入者可以在收入較少的情況下買得起商品房。3)必須新辟房源,可以考慮將存量經(jīng)濟適用房納入供應(yīng)范圍,開放經(jīng)濟適用住房二級市場。4)政府應(yīng)制訂相關(guān)政策,如在二級市場購買二手經(jīng)濟適用住房(即存量經(jīng)濟適用房),都可以享受免交土地出讓金、減稅、限價等優(yōu)惠政策。從而解決經(jīng)濟適用房很難在住房供應(yīng)體系中發(fā)揮主導作用的劣勢。

4.4 積極建立廉租住房供應(yīng)體系,擴大廉租住房覆蓋范圍

1)擴大廉租房制度的覆蓋面,尚未建立廉租房制度的城市,必須加快步伐,并合理確定和公布近幾年的廉租住房建設(shè)規(guī)模。2)強化政府在廉租住房建設(shè)中責任,保證廉租房供應(yīng),解決低收入家庭的住房問題是政府的責任和義務(wù),同時政府應(yīng)建立相應(yīng)的懲罰措施。3)拓寬廉租房建設(shè)資金融資渠道,解決資金瓶頸問題。4)拓展廉租房來源,擴大廉租住房對象的覆蓋面,消化空置商品房可以盤活住房市場,使資源合理有效配置。

4.5 適當加大制度實施的強制性

采取類似養(yǎng)老保險的征繳辦法,加大制度實施的強制性,才能將住房公積金制度逐步覆蓋到包括非公企業(yè)在內(nèi)的所有單位及其職工,使住房公積金制度最終成為所有職工(包括農(nóng)民工)的基本住房保障制度,實現(xiàn)住有所居。

5 結(jié)語

隨著中國經(jīng)濟市場化改革的不斷深入,中國將會形成一個以住房保障為基礎(chǔ)的、市場趨向的住房保障制度。政府應(yīng)充分運用住房公積金、住房貨幣化分配、經(jīng)濟適用住房、廉租住房、企業(yè)單位集資合作建房和舊城改造等政策,嚴格掌握保障對象的實際情況,建立住房保障對象檔案管理,實行有效監(jiān)督。通過積極地探索和實施,逐步建立和完善住房保障制度,確保中低收入家庭“居者有其屋”,這對于整個國家的長治久安和經(jīng)濟繁榮發(fā)展都具有深遠而重大的意義。

[1]艾 茜.我國城鎮(zhèn)基本住房保障制度研究[D].鄭州:鄭州大學,2007.

[2]周畢文,張傳義.住房保障制度的國際經(jīng)驗與借鑒[J].中國地產(chǎn),2008(2):66-67.

[3]蘭相潔.關(guān)于我國住房保障模式選擇的幾點思考[J].中國房地產(chǎn)金融,2007(12):40-41.

[4]朱翠翠.論我國住房公積金制度的完善[J].消費導刊,2007(6):22-23.

[5]杜康生.浙江省住房公積金制度實施的新情況、新問題及其對策思考[J].浙江金融,2008(1):35-36.