區域水利規劃工作要點

吳海亭

(江蘇省連云港市水利局 江蘇連云港 222004)

1 引言

水利規劃是水利工作的基礎,是水利發展的龍頭,是加強水利建設、管理和運用的依據,其基本任務是根據國家有關規定和水利發展基本目標,考慮經濟社會各方面對水利的要求,研究水利現狀和特點,探索自然規律和經濟規律,從長遠、全局、戰略的角度,提出在合理開發利用和保護水資源、防治水旱災害以及加強行業和能力建設等方面的總體措施和安排。水利規劃工作抓的好,可有效引領和推動水利事業科學發展、和諧發展,促進水行政主管部門依法履行社會管理和公共服務職能,使水利為經濟社會發展和民生改善提供持續的、優質的、更加突出的基礎設施保障和支撐。通過參與地方水利工作編制和實施管理,筆者認為區域水利規劃工作應注重:實現一個目標,體現兩個要求,處理三個關系,解決四個問題,強化五個保障,服務六個領域,把握七個階段。

2 區域水利規劃工作要點

2.1 實現一個目標

加強水利規劃體系建設,保證其系統性和關聯性,使各類綜合、專業和專項規劃以及水利發展規劃等有機融合,使規劃成果結構完整、體系健全、相互呼應,達到層次分明、類別齊備、互補互濟、協調銜接,即避免重復投入,又保證體系科學,是區域水利規劃工作的重要任務。地區間自然條件和社會經濟條件的差異以及發展定位、發展戰略的不同,決定了區域間規劃側重點的不同,規劃體系需把握好地區的主要矛盾和次要矛盾。

2.2 體現兩個要求

2.2.1 體現科學發展觀

應將 “以人為本,全面、協調、可持續”的科學發展觀、資源節約和環境友好的生態文明以及社會主義和諧社會等發展戰略,貫徹落實到水利規劃工作中去,從規劃層面指導區域水利建設和發展。

2.2.2 體現治水新思路

區域水利規劃工作應踐行 “從傳統水利向現代水利、可持續發展水利轉變”的治水新思路,遵循人與自然和諧、河湖生態健康、水資源永續利用的理念,堅持保障經濟與改善民生相結合、城市水利與農村水利相統一、地區水利發展相協調的原則, “全面規劃,統籌兼顧,標本兼治,綜合治理”,努力實現江河安瀾、山清水秀、水資源供需平衡的規劃目標。

2.3 處理三個關系

2.3.1 與經濟社會的關系

(1)區域水利規劃應針對地區水利現狀及經濟社會發展對水利的要求,研究提出規劃目標、總體布局、對策措施及實施方案。通過需求分析,理清水利社會管理和公共服務的全部領域,針對制約發展的水利薄弱環節和關鍵問題,研究確定水利發展的布局、步驟和重點。

(2)支撐和保障地方經濟社會發展及民生改善,同時約束和指導經濟社會活動,是區域水利規劃需要處理好的根本性問題。

2.3.2 與政策法規的關系

(1)水利規劃要根據國家法律法規和方針政策,以及有關技術規范、規程和標準等進行編制和管理。

(2)作為公共政策的組成部分和法規體系的有益補充,規劃是政府依法進行經濟調節的工具和履行職責的依據,是規范和約束社會行為的 “第二準則”,對于有效配置公共資源、協調社會經濟和生態環境問題、實現政府發展戰略目標等具有重要作用。

2.3.3 與上位規劃的關系

(1)區域水利規劃服從流域水利規劃,水利專業規劃服從水利綜合規劃,水利專項規劃服從水利綜合規劃和專業規劃。

(2)水利規劃要與國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃相銜接,與相關行業規劃相協調。

2.4 解決四個問題

2.4.1 提高防洪除澇安全標準

(1)防洪除澇是保障國計民生安全的首要大事,而防洪保安是水利規劃需要解決的主要問題。防洪規劃應根據規劃區域發展規模,確定相應的防洪標準等級目標,并針對現狀存在問題和差距,提出增強防洪除澇能力的規劃措施。

(2)防洪和除澇不可分割,一般 “一并研究、分別解決”。

2.4.2 增強水資源保障水平

水資源的合理配置和供給保障是經濟社會發展的關鍵性支撐條件。應以 “開源”為主,結合節約、保護、利用和管理,從水量、水質和供水保證率等方面,提出滿足城鄉生活、農業灌溉、工業生產、交通航運、生態保護等用水需求的合理布局和措施安排。

2.4.3 改善水生態水環境

加強水資源的節約和保護,改善水生態、水環境,是建設資源節約型和環境友好型社會,貫徹落實科學發展觀的重要任務。應科學構建水資源節約保護和有效管理體系,促進水資源的持續利用,提高水資源水環境承載能力和節水型社會建設水平,遏制生態環境惡化趨勢,推動水土保持和重點地區生態修復,實現水資源開發利用和經濟社會發展與生態環境保護的相互協調。

2.4.4 提升水利自身發展能力

不斷推進行業建設,增強水利自身發展能力,是水行政主管部門有效履行社會管理和公共服務職能的前提和保障。應完善水利規劃體系,通過加大依法行政力度,深化水資源管理和水管單位體制機制改革,加強水利科技和人才隊伍建設,提高水利現代化和信息化水平,強化部門管理,打造水利文化,拓寬水利社會管理領域等規劃手段,不斷提升水利自身發展能力。

2.5 強化五個保障

2.5.1 組織保障

要高度重視水利規劃工作,組建專門機構負責水利規劃編制和實施管理,保證規劃工作的延續性和繼承性。

2.5.2 人才保障

加強水利規劃人才隊伍建設,合理匹配專業結構,保證專業需求。加強學習培訓、調查研究和溝通協調,開闊思路視野,強化工作責任心,增強綜合素質和創新能力。

2.5.3 投入保障

(1)水利規劃具有很強的公益性特征,其實施需要政府財力投入作保障,集社會力量協作實現。

(2)對于規劃編制和前期研究等工作,需維持相對穩定的投入水平。

2.5.4 制度保障

建立健全規劃管理制度,明確權責、完善程序、制訂措施、規范行為,提高規劃工作的依法行政水平。

2.5.5 配套保障

開展水利規劃編制和實施管理工作,需要基礎資料、規范規程、辦公設施、研究設備、交通工具等必不可少的工作條件。

2.6 服務六個領域

2.6.1 改善民生

水安全、水資源和水環境,事關人民群眾的切身利益。堅持科學發展觀,就是要求水利規劃要以人為本,不斷滿足人民群眾對防洪、飲水和生態安全的基本需求,與水相關的人居環境和水文化等方面的精神需求,以及優質高效的水利服務需求,重點解決防洪安全和飲水安全問題,改善人民群眾生活生產條件。

2.6.2 保障和支撐經濟社會發展

水是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源,水利是國民經濟的重要基礎設施,是實現可持續發展的重要物質基礎。解決好經濟社會發展中的重大涉水問題,除害、保安、興利是水利規劃工作的重點。區域水利規劃既要不斷滿足經濟社會發展對防洪、供水、灌溉等方面的需求,還要提供水資源和水環境基本的承載能力,維系河湖健康,促進水資源的可持續利用,支撐和保障經濟社會的可持續發展。

2.6.3 服務重大發展戰略布局

(1)區域水利規劃是特定自然條件和社會經濟條件下,一段時期國家宏觀發展戰略與政策、地區經濟社會發展需求、水利技術和發展水平的集中體現。服務國家和地區重大發展戰略布局調整,始終是規劃的主導。

(2)加強水利規劃編制和管理,開展重大項目前期論證,在保障實施重大發展戰略的防洪安全、供水安全的同時,保護好區域的生態安全,促進水資源的可持續利用。

2.6.4 規范和約束社會行為

(1)水資源的有限性和不可替代性,決定了水資源和水環境承載能力有限,構成了對經濟社會發展布局、發展規模及發展水平的硬約束。通過規劃控制,劃定功能區,劃清空間界限,避免無序開發,符合科學發展觀的要求。

(2)在統籌編制和實施水資源綜合規劃、防洪規劃時,要強化規劃的社會管理內容,實行規劃同意書制度,充分發揮規劃在規范和約束社會行為方面的作用。

2.6.5 促進社會主義新農村建設

服務社會主義新農村建設,推進農村水利設施體系完善,是民生水利的重要內容。要抓緊完善和實施農村飲水安全、灌區節水改造、泵站更新改造、縣鄉河道疏浚、村莊河塘整治等規劃,為保障農村防洪安全、飲水安全和糧食安全打好規劃基礎。

2.6.6 加快水利自身發展

加快水利自身發展,是水利規劃目標之一。規劃措施主要有三方面:一是通過加強水利基礎設施建設,提高防洪保安、水資源配置和水環境保護的能力,消除制約經濟社會發展和民生改善的薄弱環節和不安全因素,促進水利部門充分履行職能;二是通過深化行業自身建設,堅持依法行政,健全涉水公共事件應急預案等,增強水利發展綜合實力,維護水利良好形象,提高水利的社會地位和影響力;三是通過建立水權分配、河流納污總量控制、洪水風險管理等制度,拓展和豐富水利內涵,提升水利社會管理水平。

2.7 把握七個階段

水利規劃一般分為前期研究、任務立項、工作大綱、規劃編制、審查報批、規劃實施及規劃修訂等七個階段。在充分把握好各階段工作的基礎上,需重點把好規劃編制、審查和實施關。

2.7.1 前期研究

通過調查、分析,開展水利與經濟社會發展適應程度、工情水情變化及其影響分析等專項前期研究,充分論證規劃編制的必要性與可行性。

2.7.2 任務立項

(1)編制規劃任務書后報批立項,并據此開展規劃編制工作。

(2)任務書提出規劃緣由和背景依據,明確規劃指導思想、原則與規劃定位,提出規劃范圍、水平年、目標、任務、規劃內容與成果、編制組織方式與完成時間等,估算編制工作經費。

(3)區分主要任務和兼顧任務,理清相互關系,結合自然存在和社會需要,合理確定任務安排,做到有的放矢。

2.7.3 工作大綱

(1)大綱由規劃編制承擔單位按照批準的立項報告提出并經評審認可,是規劃編制的指導文件。

(2)大綱需闡明規劃背景與工作基礎,細化規劃任務與內容要求,明確技術路線和研究方法、規劃成果深度要求及成果形式、工作組織與分工、進度計劃與質量保證,提出經費預算。

2.7.4 規劃編制

(1)規劃編制承擔單位應深入開展調查研究,收集和核實基礎資料,遵循自然規律和經濟規律,注重采用新技術、新方法,進行多個規劃方案的比選和綜合論證,加強技術把關和成果協調,嚴格質量控制,保證工作進度。

(2)在區域水利規劃工作中,對前期研究、任務立項、工作大綱階段的劃分并不明顯,一般可納入規劃編制階段。

2.7.5 審查報批

(1)為保證規劃成果質量,對各個階段的水利規劃成果,要組織專家咨詢或技術評審,并聽取和征詢社會公眾意見。規劃征求意見稿形成后,應區別不同情況,征求有關水行政主管部門、行業主管部門和地方人民政府的意見,涉及流域治理的征求流域管理機構意見。在廣泛聽取有關方面意見和技術評審的基礎上,由規劃編制承擔單位修改形成規劃送審稿。

(2)為保證規劃的合法性,應向政府或者其授權審批部門報送規劃送審稿,并協助做好意見征詢和規劃審查。規劃經征詢和審查后,由規劃編制承擔單位修改形成規劃報批稿,報規劃審批部門批復。

2.7.6 規劃實施

(1)對經批準的水利規劃,要制訂規劃實施方案或具體實施計劃,對規劃確定的目標任務、對策措施等進行分解細化組織實施,并加強對規劃實施過程的跟蹤、管理和監督檢查。

(2)嚴格實行規劃同意書制度,據此指導建設開發項目審批。水工程建設項目、涉水建設項目和開發利用水土資源的活動,應遵守或符合經批準的水利規劃,對不符合或者違反水利規劃的,不予行政許可或依法制止和查處。

2.7.7 規劃修訂

(1)區域水利規劃應根據實際需要或上位規劃的修訂,按照有關規范要求,適時組織修訂。修訂前,組織有關部門和專家對水利規劃的實施情況及適應性等進行評估,評估結論作為規劃修訂依據。

(2)需調整原規劃目標或對原規劃總體布局、骨干工程規模和重要對策措施等作重大變更的,可重新編制規劃。其他一般性變更,可采用專項補充的方式,變更后納入原規劃。

(3)規劃的修訂、變更等,報原批準部門批準或備案。

3 結語與建議

(1)在水利發展面臨眾多新的機遇、任務和挑戰的情況下,與時俱進地抓好區域水利規劃工作,是擺在地方水行政部門面前的重要任務。明確并把握好區域水利規劃工作措施和要點,對于有效開展規劃編制和管理,順利實現規劃目標,具有重要意義。

(2)目前,省、市水利規劃體系日趨完善,縣級水利規劃工作還比較欠缺,特別是現有規劃基本上是以流域和區域管理為基礎、以市為主要單元編制和實施的,在滿足縣域經濟社會發展要求方面還存在許多不足,故隨著 “強縣擴權”進程的不斷深入,亟需對現有各類規劃進行相應的修改和調整,在統籌部署區域規劃工作時,適度突出縣級水利規劃的單獨性,進一步加強縣級水利規劃工作,促使其盡快完善并形成體系,并將之作為對縣級水利部門進行宏觀管理和監督檢查的重要依據。

1 葉健.關于江蘇水利規劃工作的幾點思考 [J].江蘇水利,2008(4):14-16.