淺談新形勢下的工程質量監督管理工作

馮小平

1984年9月,國務院頒發《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》,決定在全國實行工程質量監督制度。伴隨著改革開放的步伐,我國的工程質量監督事業走過了臨危受命、艱苦創業、完善提高和不斷開拓前進的光輝歷程,特別是2000年1月國務院《建設工程質量管理條例》頒發施行以來,工程質量監督由過去單一的對實體工程質量監督,拓展到工程建設參與各方主體的質量行為的監督,監督機構不再核定工程質量等級。這一質量監督制度的重大改革,對進一步明確工程質量責任主體的責任和義務,督促各責任主體發揮自我管理能力、主動規范質量行為、認真控制工程質量、推動建設事業的健康發展起到了積極的作用。但是,隨著改革開放的進一步深入和社會主義市場經濟體制的逐步確立,以及國家法律法規體系的逐步完善,現行具體實施工程質量監督的監督機構及其質量監督管理模式亟需進一步改革。

1 工程質量監督機構性質地位和質量監督管理模式現狀

1.1 質量監督機構性質地位現狀

建設工程質量監督機構自1984年根據國務院《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》成立以來,就被定性為自收自支事業單位,其工作經費來源是按國家規定收取工程質量監督費,其主要職責是受建設行政主管部門委托,依法對建設工程質量進行監督管理。2008年11月,國家發改委、財政部頒發了財綜(2008)78號文件,規定全國從2009年1月1日起取消工程質量監督收費,全國各級工程質量監督機構普遍面臨定性定位和經費保障不足的問題。

1.2 工程質量監督管理模式現狀

1)由建設單位在監督機構辦理質量監督申報手續。2)監督機構對受監工程各方責任主體和有關機構履行質量責任的行為進行監督管理。3)監督機構對工程實體質量進行抽查,查處工程各方責任主體違反法律法規和工程建設標準強制性條文行為。4)監督機構參加工程的地基基礎工程、主體結構工程和竣工驗收(下稱“三到場”)監督,在“三到場”的驗收過程中,質量監督機構雖然應該履行的是監督驗收的職責,事實上卻成了工程驗收的參與方。5)監督機構參加工程竣工驗收,竣工驗收7日內提交工程質量監督報告。6)竣工驗收備案機關(建設行政主管部門或質量監督機構)依據工程質量監督報告及其他文件資料辦理竣工驗收備案。

2 現行的質量監督機構性質地位及其模式存在的弊端

2.1 工程質量監督機構的定性定位不利于質量監督工作的開展

工程質量監督機構自收自支事業單位的身份與受建設行政主管部門委托,依法對工程質量和參與建設各方責任主體質量行為監管的委托執法職責不相符。一方面,委托執法主體資格與現行的法律法規相矛盾,另一方面,由于執法機制不健全,質量監督機構缺乏必要的手段和措施,使執法的嚴肅性和權威性大打折扣。2009年1月1日起停止收取質量監督費后,各級質量監督機構工作經費無法保障,把工程質量監督委托執法推向一個尷尬的地位就是一個例證。

2.2 不利于社會正確認識質量監督結構的職能

社會各界容易把質量監督機構定位于一般質量責任主體。工程質量一旦出現問題,第一反應就是找質量監督機構問責,有的已發生法律責任追究。這一現狀,一方面,使基層質量監督工作不被社會公眾所理解和支持,質量問題的出現往往造成公眾和有關部門的偏見和誤解,使得質量監督人員承擔著不公正的輿論壓力;另一方面,由于受過去核驗制監督模式的影響,質量監督人員為了抓好工程質量,頻繁的介入具體的重復檢查工作,不但工作越位,而且容易損害建設、監理、施工單位人員的工作積極性,同時又在一定程度上使偏見和誤解升級。

2.3 不利于強化參建各方人員的質量責任意識

在“三到場”的模式下,一方面,質量監督人員僅僅憑著短暫的施工現場察看,不可能發現和查處存在的所有質量問題;另一方面,由于“三到場”監督,削弱了工程參建各方的質量責任意識,加劇了參建各方對質量監督人員的依賴心理。在工程驗收過程中,有些人出于維護某方利益、礙于情面等因素,不愿意得罪人,即使知道工程存在質量缺陷,也不愿意在工程驗收會議上提出,認為反正有質量監督人員在場,只要質量監督人員不提反對意見,工程就會順利通過驗收;工程質量出現問題,也會因為質量監督人員參加了主要部分及竣工驗收監督,將首先被政府和百姓問責。這樣,往往會使造成質量問題的責任主體無人追究責任,從而使得各質量責任主體的責任意識越發淡薄,甚至為了隱瞞質量問題,串通一氣蒙騙質量監督人員。

2.4 不利于質量監督機構集中精力查處違法違規行為

目前,隨著經濟建設的飛速發展,全國各地建設工程總量迅猛提高,監督機構人均監督建筑面積已達到幾十萬甚至上百萬平方米。如此龐大的工程量,質量監督人員參加每個過程的“三到場”驗收會議,已經是疲于奔命,在施工現場很少有時間對照設計圖紙和驗收規范進行細致的抽查。在高強度的工作負荷下,監督人員更難抽出時間和精力去應對情況復雜的違規處罰工作。在處理違規問題時,往往是查出問題,簽發整改通知單要求整改,但監督落實很難到位,常常使問題得不到徹底解決。

2.5 不利于充分體現竣工驗收備案制度的優越性

竣工驗收備案制度是2000年深化質量監督體制改革的重要措施和成果。但是,在實踐過程中,竣工驗收備案制度的作用沒有得到突顯。很多工程都是先施工后辦施工許可證,備案機關也僅僅是辦理資料登記手續,政府對工程質量監管的主要手段是施工許可制度和竣工驗收備案制度,基本上是通過質量監督機構對施工過程中的行為監督和實體抽查來具體實施,久而久之,有關部門甚至一些建設行政主管部門也認為,工程質量管不好就是質量監督機構的事。

3 深化質量監督改革工作的探索

3.1 進一步明確質量監督機構的執法地位,保障監督經費,確保監督隊伍穩定

根據《公務員法》第106條規定:“法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位除工勤人員以外的工作人員,經批準參照本法執行”,工程質量監督人員符合參照公務員管理條件。因此國家應當修改有關法律法規,進一步明確質量監督機構的性質和執法地位,對人員參照公務員管理,確保工作經費和人員工資,以穩定質量監督隊伍。同時,質量監督機構的監督人員通常被稱作監督員,而作為監督對象的勘察、設計、施工和監理單位,都有像注冊巖土工程師、建筑師、結構師和監理工程師等執業資格,讓一個監督員面對國家注冊執業人員,直接影響監督機構地位和權威。

3.2 進一步改革工程質量監督管理模式

1)取消“三到場”,完全實施備案制管理。工程質量監督機構作為政府的專職工程質量監管部門,不應該沒有精力參與過程具體驗收,應該把分項驗收的權利完全交給監理單位,把分部及竣工驗收的權利完全交給建設、監理、勘察設計、施工單位,讓工程質量責任主體自主獨立行使對工程質量評價的權利,工程質量監督機構對工程質量完全實施備案制度。2)對施工過程完全實施動態監督管理。取消“三到場”后,質量監督機構負責宏觀控制管理工作,將質量控制點的驗收工作全部交給監理,使監理的職責和權力對等,充分調動監理人員的工作積極性。同時,通過動態抽查來督促監理人員提高質量責任意識,認真履行監理職責。3)制定和完善創優激勵機制。《建設工程質量管理條例》第6條規定:“國家鼓勵采用先進的科學技術和管理方法,提高建設工程質量。”但到目前為止,國家尚未出臺過鼓勵提高工程質量的具體政策和措施。無論從推動行業發展的必要性,還是從系統管理的嚴密性來講,建筑行業都迫切需要建立和完善工程質量的創優激勵機制。4)進一步完善建設法律法規體系,建立健全建設行業誠信管理體系。及時修訂《建筑法》《建設工程質量管理條例》《工程質量監督工作導則》等法律法規中不能適應市場經濟發展需要的條款和內容,進一步完善建設法律法規體系,完善對違法違規行為查處制度。一般性的違規行為,可以采取通報批評、新聞媒體曝光、建立各責任主體不良行為記錄等形式從社會輿論監督和行業監管的角度予以查處;對于嚴重的違法違規行為,嚴格按照法律法規嚴厲查處。同時,以省為單位建立建設行業誠信管理體系,實行統一的誠信評價標準、統一的誠信獎懲機制和統一的誠信信息平臺,對守信者進行保護和鼓勵,對失信者進行懲罰和約束。

4 結語

“百年大計,質量第一”,工程質量關系到千家萬戶的利益,關系到社會的穩定和發展,是建設社會主義和諧社會的主要內容。目前,我國改革開放不斷發展,建設工程規模位居世界前列,工程質量監督工作面臨新的機遇和挑戰。為了與時俱進,適應改革發展新形勢的要求,工程質量監督工作迫切需要創新和改革。筆者依據多年從事基層工程質量監督工作的經歷,對工程質量監督工作的改革做一粗淺探索,旨在拋磚引玉,為建設工程質量監督事業健康發展貢獻一份綿薄之力。

[1] 建設部[2003]162號,工程質量監督工作導則[S].

[2] 王文錚,董 松.新型建設工程質量監督執法模式探討[J].工程質量,2006(4):35.

[3] 田文龍.淺談工程項目質量監督交底[J].山西建筑,2009,35(2):225-226.

[4] 佘遠逢,丁石豈.新形勢下建設工程質量監督模式的探討[J].工程質量,2009(12):41-42.