地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)作用分析——“鄂爾多斯模式”的啟示

安穎男

（中南民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 470074）

1 “鄂爾多斯模式”中政府的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)作用

地方政府作為上承接中央下連接地方的紐帶和橋梁，正確傳達(dá)中央指示、引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是其基本的職能。鄂爾多斯的政府不但完成了它的基本職能，還以其強(qiáng)勢(shì)的主導(dǎo)作用引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，這是與其他地方政府不同且獨(dú)具特色的。

1.1 生態(tài)環(huán)境優(yōu)先發(fā)展

20世紀(jì)70年代的鄂爾多斯，庫(kù)布其沙漠和毛烏素沙漠地已占鄂爾多斯土地面積的48%；干旱硬梁和丘陵溝壑地區(qū)占48%；年均降水量為350 mm，蒸發(fā)量卻高達(dá)3000 mm，生態(tài)環(huán)境惡劣。自1999年起，鄂爾多斯政府便下達(dá)了關(guān)于“禁牧、休牧、輪牧”的文件，緊接著鄂爾多斯的決策者們又決定實(shí)施三區(qū)規(guī)劃：即將農(nóng)業(yè)牧區(qū)劃分為優(yōu)化發(fā)展區(qū)、限制發(fā)展區(qū)和禁止發(fā)展區(qū)，實(shí)施“收縮轉(zhuǎn)移，集中發(fā)展的戰(zhàn)略”以緩解生態(tài)環(huán)境的承載負(fù)擔(dān)。

一系列政策在實(shí)施的過程中存在著不少阻礙。以達(dá)拉特旗為例，當(dāng)年當(dāng)關(guān)于“禁牧、休牧、輪牧”的文件一下放，農(nóng)牧民抵觸政策的實(shí)施成為一種普遍情緒。他們大量宰羊、殺羊、賣羊，導(dǎo)致在畜量大幅度下降，最嚴(yán)重的達(dá)拉特旗年牲畜量下降了40%。即便是這樣，在當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)勢(shì)主導(dǎo)下，不僅使鄂爾多斯脆弱的生態(tài)環(huán)境得以改善，還使農(nóng)牧民的收入得以提高。

1.2 走“六個(gè)高”的工業(yè)化道路

眾所周知，鄂爾多斯的自然資源富集，其中煤炭資源尤為豐富，全市70%的地表以下埋藏著煤。煤炭預(yù)測(cè)總儲(chǔ)量7630億T，已探明保有儲(chǔ)量1496億T，約占全國(guó)總儲(chǔ)量的1/6。然而，資源豐富是潛在的優(yōu)勢(shì)，但不一定是財(cái)富。直到上個(gè)世紀(jì)70年代末，鄂爾多斯的經(jīng)濟(jì)仍然是內(nèi)蒙古最為落后的。當(dāng)年，如何才能打破這種捧著金飯碗討飯吃的局面，成為擺在鄂爾多斯人面前最大的一道難題。

2001年，鄂爾多斯政府就提出了“高起點(diǎn)、高科技、高產(chǎn)業(yè)鏈、高效益、高附加值、高度節(jié)能環(huán)保”的“六個(gè)高”的工業(yè)發(fā)展思路。提出了“六個(gè)高”的思路是鄂爾多斯不承接落后的表現(xiàn)，這使鄂爾多斯的工業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了反梯度的推移。

鄂爾多斯在工業(yè)發(fā)展的過程中始終伴隨著認(rèn)識(shí)的交鋒與利益的取舍，面對(duì)艱難的抉擇，鄂爾多斯政府沒有被眼前的利益所獲，關(guān)、停“五小”企業(yè)，不斷轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式化解矛盾，拓寬了新型工業(yè)化的道路。

1.3 強(qiáng)力打造資本市場(chǎng)

鄂爾多斯不僅僅創(chuàng)造了開放的環(huán)境，還擁有開放的機(jī)制，這就為鄂爾多斯大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)提供了有利的環(huán)境。三次產(chǎn)業(yè)的比例由九五期間的 2∶70∶28調(diào)整到 2008年的 4.3∶55∶40.7，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理。

鄂爾多斯市委二屆五次全委會(huì)把“發(fā)展服務(wù)業(yè)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要突破口”，作為今后發(fā)展的目標(biāo)之一。鄂爾多斯作為成吉思汗陵的所在地，鄂爾多斯通過成陵的重建使成陵旅游區(qū)作為龍頭帶動(dòng)響沙灣、恩格貝等一大批旅游景區(qū)的發(fā)展，使鄂爾多斯的旅游業(yè)成為弘揚(yáng)鄂爾多斯文化的集聚發(fā)展前景的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。

通過鄂爾多斯下大力度調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力發(fā)展非資源產(chǎn)業(yè)，大力度的發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、打造資本市場(chǎng)，建設(shè)大的生產(chǎn)型、生活型物流園區(qū)，尤其是發(fā)揮文化旅游資源的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)這方面大的項(xiàng)目，大的基地建設(shè)。現(xiàn)在的鄂爾多斯已經(jīng)開始顯現(xiàn)出資本等要素集聚的洼地效應(yīng)。

2 “鄂爾多斯模式”中政府的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)方式

在鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)、社會(huì)高速發(fā)展所形成的“鄂爾多斯模式”的背后，最為生動(dòng)鮮活的決定性元素就是當(dāng)?shù)卣膹?qiáng)勢(shì)主導(dǎo)作用。他們的決策思維和執(zhí)政能力引人矚目，令人嘆服。同樣，如此強(qiáng)勢(shì)的政府也給其他地區(qū)的發(fā)展提供了一個(gè)優(yōu)秀范本。

2.1 政府主導(dǎo)政策的決定

鄂爾多斯政府決策的一個(gè)很大的特點(diǎn)就是超前性，當(dāng)?shù)卣脟?guó)家實(shí)施調(diào)控政策之機(jī)，順勢(shì)發(fā)展、主動(dòng)適應(yīng)，在第一時(shí)間制定出相關(guān)政策來(lái)適應(yīng)發(fā)展。鄂爾多斯政府就是借助國(guó)家啟動(dòng)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的這個(gè)契機(jī)，落地大項(xiàng)目、組建大集團(tuán)、發(fā)展大產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)大開放。抓大放小，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式逐步由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。

鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的每一步都體現(xiàn)著地方政府在政策決定過程當(dāng)中的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位。鄂爾多斯政府始終伴隨著思想的解放、認(rèn)識(shí)的升華，打破瓶頸的制約。可以說(shuō)，每次大的思想和行動(dòng)的出現(xiàn)都深深凝聚著市委、政府的苦苦思考和上下求索的辛勤。

2.2 政府主導(dǎo)政策的執(zhí)行

鄂爾多斯政府對(duì)政策執(zhí)行的態(tài)度是明確的、強(qiáng)硬的。只要政策開始執(zhí)行，就是沒有回旋余地的、不遺余力的貫徹落實(shí)。例如，“禁牧、休牧、輪牧”政策、三區(qū)規(guī)劃發(fā)展政策、關(guān)閉“五小企業(yè)”等，在政策的落實(shí)之初必將受到利益受損者們的反對(duì)并采取激烈的抵抗措施。鄂爾多斯政府并沒有因?yàn)檫@些短暫的矛盾停止政策推行，態(tài)度強(qiáng)勢(shì)、手段強(qiáng)硬，矢志不渝地將政策落實(shí)。當(dāng)政策被廣泛推行，勢(shì)必帶來(lái)好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果，這樣原本被不看好的政策反倒被擁護(hù)了。

2.3 政府主導(dǎo)政策的連動(dòng)

鄂爾多斯政府不僅實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的連動(dòng)，還發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)實(shí)現(xiàn)企業(yè)間的連動(dòng)。同時(shí)在政策的制定方面，政府通過制定政策使企業(yè)獲益，企業(yè)又通過自身的發(fā)展將成果惠及廣大群眾，對(duì)此人民擁戴政府，政府又從企業(yè)的發(fā)展中獲得財(cái)政收入。整個(gè)社會(huì)通過政策實(shí)施形成政府、企業(yè)、人民之間的良性的循環(huán)連動(dòng)作用。

3 “鄂爾多斯模式”中政府的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)作用對(duì)其他地區(qū)的借鑒意義

這種“硬政府、強(qiáng)干預(yù)”的模式，不僅帶來(lái)了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的高速發(fā)展，同時(shí)折射出了有為政府的可貴姓，對(duì)全國(guó)各個(gè)地區(qū)的發(fā)展特別是西部基礎(chǔ)較弱的地區(qū)具有借鑒作用，具有普遍意義。

3.1 政府要有創(chuàng)新的思維、開闊的思路

地方政府擁有獨(dú)立的思考能力、開闊的思維方式是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展的一個(gè)先決條件。只有在地方政府本著實(shí)事求是、解放思想的態(tài)度，一切從實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)造性的探索出一條適合本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，才能實(shí)現(xiàn)一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.2 找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展方向和借鑒經(jīng)驗(yàn)

現(xiàn)在的鄂爾多斯可以概括成“經(jīng)濟(jì)騰飛、社會(huì)和諧、文化繁榮、生態(tài)改善”的現(xiàn)代化城市。十幾年前的這個(gè)貧瘠的小城市就是朝著這個(gè)方向不斷努力，現(xiàn)如今當(dāng)初的小城市搖身一變，成了舉世矚目的工業(yè)巨人。然而他并不滿足，因?yàn)樗哪繕?biāo)是做中國(guó)的“魯爾”。魯爾同樣是一個(gè)能源富集的地區(qū)，又成功實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)多元化、產(chǎn)業(yè)的提高和產(chǎn)品層次的提高。魯爾走出的成功的道路，鄂爾多斯可以從中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

3.3 政府政策決策要準(zhǔn)、落實(shí)要快、執(zhí)行要狠

鄂爾多斯政府的獨(dú)到之處就在于執(zhí)政者目光的敏銳與態(tài)度的堅(jiān)決。依據(jù)自身的特點(diǎn)，找準(zhǔn)發(fā)展方向，快速?zèng)Q策，一旦是有利與發(fā)展的一定落實(shí)到底，決不懈怠。任何政策的推行都會(huì)遇到阻力，然而鄂爾多斯政府在阻礙面前變得更堅(jiān)強(qiáng)，知難而上決不動(dòng)搖。

許多決策不是鄂爾多斯政府最先想到，他們是最先落實(shí)到的。由于部分好的政策決議很難貫徹，其他的地區(qū)想到了甚至是已經(jīng)開始實(shí)施了，但就是缺乏堅(jiān)持下來(lái)的決心。相反，鄂爾多斯是找準(zhǔn)目標(biāo)，堅(jiān)決完成。“沒有做不到，只有想不到”，這種堅(jiān)決的態(tài)度對(duì)其他地區(qū)推行政策具有指導(dǎo)意義。

3.4 政府的干預(yù)要有節(jié)制，強(qiáng)制但要重民生

“硬政府、強(qiáng)干預(yù)”的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)作用就是說(shuō)，凡市委、市府作出的決策，全市都要不遺余力的執(zhí)行，沒有什么回旋余地。然而這種態(tài)度是建立在“干預(yù)而有節(jié)制，強(qiáng)制而重民生”的基礎(chǔ)上。也就是說(shuō)政府雖然主張干預(yù)，但同時(shí)也遵循市場(chǎng)規(guī)律的運(yùn)作；政府雖然態(tài)度強(qiáng)硬，但同時(shí)更關(guān)注人民生活水平的提高。

3.5 政府建立優(yōu)良的政策政務(wù)環(huán)境

在2002年，神華集團(tuán)把世界第一條煤直接液化生產(chǎn)線放在了鄂爾多斯的伊金霍洛旗。這個(gè)投資總額高達(dá)250億元人民幣，在當(dāng)時(shí)號(hào)稱投資航母的項(xiàng)目原本是準(zhǔn)備在一個(gè)比鄂爾多斯基礎(chǔ)條件更好的陜西省榆林市落地，是鄂爾多斯的軟環(huán)境使神華集團(tuán)改變了初衷。鄂爾多斯政府對(duì)這項(xiàng)目在水、電、人力、物力上都給予了大力的支持。項(xiàng)目需要征地，將近200 hm2的土地，政府七天的時(shí)間就全部完成了所有的正規(guī)手續(xù)；項(xiàng)目需要水，很快兩塊富庶的水源就劃了進(jìn)來(lái)；項(xiàng)目需要方便的交通運(yùn)輸系統(tǒng)，政府很快就出資修了大通道；項(xiàng)目遇到突發(fā)性的問題，政府領(lǐng)導(dǎo)連夜趕來(lái)現(xiàn)場(chǎng)辦公。好的項(xiàng)目遇到好環(huán)境擦出火花是必然的。

鄂爾多斯的成功就在于對(duì)招商引資的重視并提供良好的環(huán)境。榆林市的失敗同樣帶來(lái)了慘痛的教訓(xùn)，同時(shí)也對(duì)地方政府建立良好政務(wù)環(huán)境具有借鑒作用。

4 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)然，世界上沒有放之四海而皆準(zhǔn)的發(fā)展模式和發(fā)展道路，同樣，“鄂爾多斯模式”也不會(huì)一成不變。它的價(jià)值就在與突破原有的發(fā)展定勢(shì)，在政府的帶領(lǐng)下走出了一條適合自己發(fā)展的道路，重新構(gòu)建新的模式；它的借鑒意義就在于，通過政府的有效領(lǐng)導(dǎo)，中西部落后地區(qū)也可以走出一條屬于自己的發(fā)展模式。

[1]李含林.中國(guó)西部轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的成功范例[J].甘肅理論學(xué)刊，2009.

[2]白喜輝.風(fēng)從鄂爾多斯來(lái)——鄂爾多斯發(fā)展模式的報(bào)告[R].鄂爾多斯市：尹志，2008.

[3]沈斌華.論“鄂爾多斯模式”[J].內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)，2002，（2）.