重大基礎設施投融資模式研究——基于青島市“十二五”重大基礎設施的分析研究

.青島市嶗山區房地產管理局 .青島市工程咨詢院 杜 華 張明鋒 李佳林

項目的投融資模式是項目投資及融資所采取的基本方式,包括項目的投資組織形式、融資組織形式和融資結構。針對不同的基礎設施性質，采用不同的投融資方式，可以解決基礎設施的建設資金短缺問題。同時，投資主體的轉換，也可以使基礎設施的權屬更加明確，提高基礎設施的運營效率。

1 重大基礎設施主要投融資模式分析

目前，按照投資主體和融資方式的不同，國內外重大基礎設施的投融資模式主要有三種，一是政府財政完全直接投入模式，二是政府主導的負債型投融資模式，三是市場化項目投融資模式。

1.1 政府財政完全直接投入模式

政府財政完全直接投入模式是指政府無需負債融資，完全利用財政資金投入重大基礎設施建設，并由非盈利性項目公司代表政府管理重大基礎設施的一種投融資模式。采用這種模式的條件是政府財政盈余十分充足，基礎設施建設數量和投資數額小。

在計劃經濟時期，我國基礎設施的建設不存在中長期融資問題，主要依靠財政撥款，即采用政府財政完全直接投入模式。隨著改革開放和市場經濟的發展，城市規模日益擴大，大量基礎設施需要政府在近期進行投資建設，地方財政支出越來越龐大，大部分項目，特別是重大基礎設施投資項目都無法再運用此種模式。目前，在我國采用政府財政完全直接投入模式的項目主要是一些規模較小的公益性基礎設施項目，如小型公園建設、山體綠化、城市道路的局部維修、小型河道治理等。由于一個時期內，政府財政資金有限，重大基礎設施又需要在這個時期投資建設，因此政府財政完全直接投入的模式目前已經較少采用。

1.2 政府主導的負債型投融資模式

這類模式的資本金來源一般包括地方政府市、區兩級財政撥款、土地出讓金收益、經營性國有資產收益、政府基礎設施投融資平臺公司運營收益等。負債資金通過國外政府貸款、國內外商業銀行及政策性銀行貸款、企業債券、市政債券、短期融資券、融資租賃等債務融資手段籌集。項目運營期間的債務資金還本付息，一般通過地方財政、土地收益、政府基礎設施投資平臺公司運營利潤等多渠道籌集。

在政府主導的負債型投融資模式下，財政投入資本金后，可利用政府的信用優勢吸引銀行貸款，充分發揮財務杠桿作用，放大財政資金利用效率，完成項目投資建設，有利于緩解政府即期現金支出壓力。同時，依托政府信用能夠在短期內完成重大基礎設施項目的融資任務。采用這種投融資模式需要政府承擔建設、運營等項目風險。

從實踐角度來看，政府主導的負債型融資模式在國內外得到普遍應用，是目前非經營性和部分社會投資不愿或不宜進入的準經營性重大基礎設施投融資的主要模式。

1.3 市場化項目投融資模式

經營性和部分準經營性重大基礎設施主要應用市場化的項目投融資模式。其資本金來源主要為項目公司股東投入、上市融資、基礎設施產業投資基金、政府財政資金支持（部分準經營性項目）等，債務資金來源主要是銀行貸款、融資租賃、市政債券、短期融資券、資產證券化、企業債券、信托融資等。

從國內外基礎設施建設情況來看，項目融資的模式主要包括BOT（建設—運營—移交）、BOO（建設—擁有—運營）、TOT（轉讓—運營—移交）、BTO（建設—轉讓—運營）、BT（建造－移交）、BLT（建造－出租－移交）、DOT（開發－經營－移交） 、ROT（重建－經營－移交）、ROO（重建－擁有－經營）、PPP（公私合營）等。較常見的模式主要是BOT、BOO、TOT、PPP等。

2 基礎設施投融資模式的選擇

2.1 非經營性基礎設施投融資模式

基礎設施的非經營項目，如敞開式城市道路、亮化、綠化、排水管網、防洪設施、公園、河道治理、河堤、護坡、消防及各種防災工程等等，一般無收益機制、無資金流入，其目的是為了獲取社會效益和環境效益，市場調節難以對此起作用。這類項目的可銷售性指數很低，行業內的競爭很低、社會資金可參與的范圍非常窄，是市場失效而政府有效的部分。因此，非經營基礎設施的建設和維護是政府的責任，應由政府財力資金解決。資金來源以政府財政為主，并配以固定的稅種或費種保障，其所有權歸政府所有。但在投資的運作過程中也要引入競爭機制，按招標機制進行操作，并需提高投資決策的科學性、規范性、促進投資效益的進一步提高。非經營性城市基礎設施普遍采用“政府財力投入資本金+負債融資”的方式籌集建設資金，具體的投資、建設、附屬設施的運營和債務償還主要由國有投融資平臺公司負責。

2.2 準經營性基礎設施投融資模式

準經營項目即為有收益機制和資金流入、具有潛在的利潤，但因其政策及收費價格沒有到位等因素，無法收回成本、附帶部分公益性，是市場失效或低效的部分。因其有不明顯的經濟效益，市場運作的結果將不可避免地形成資金供給的諸多缺口。要通過政府適當補貼或政策優惠維持營運，待其價格逐步到位及條件成熟時，可轉變成純經營性項目。

對于公交、鐵路、軌道交通、機場、污水處理、居民供暖、部分廢棄物收集和垃圾處理項目等具有準公共品特性的準經營性項目而言，一方面要求政府必須承擔起公益性的作用，另一方面，這些項目又具有經營性特征，有一定的回報。因此，在政府主導的前提下進行市場化投融資是相對切實可行的一種方式。但對于鐵路、軌道交通、機場等對國民經濟和國家安全有重大影響的項目，應以政府財力投資為主，可由國有企業參股并負責運營和償還負債。公交、污水處理、居民供暖、部分廢棄物收集和垃圾處理項目可以引進民營企業和外資企業，但需要談好建設和運營條件，以免在后續的運營過程中投資方提高價格或向政府提出額外補貼條件，進而影響地方經濟發展和居民生活。

2.3 經營性基礎設施投融資模式

經營性項目，如收費高速公路、收費隧道、收費橋梁、燃氣、港口、電力、供水、通訊、廢棄物的高收益資源利用廠等，有收費機制、有資金流入，屬全社會投資范疇，其投資主體可以是國有企業，也可以是民營企業、外資企業等，其融資、建設、管理及運營均由投資方自行決策，應有的權益也歸投資方所有。但在價格制定上應采取“企業報價、公眾議價、政府核價”的定價方法，盡可能做到公民、投資方、政府三方都滿意。經營性城市基礎設施的投融資模式主要應采用市場化的項目融資模式，特別應鼓勵運用BOT、BOO、PPP等創新型投融資模式。在運用這些市場化項目融資模式時，政府應委托具有雄厚實力的工程咨詢機構對其投資額、運營費用、運營收入等進行詳細測算，以免投資方市場定價過高，影響基礎實施的使用效率，同時也要防止投資方利潤過高，影響社會公平。

3 青島市“十二五”重大基礎設施投融資模式分析與選擇

3.1 以政府財政投入為主的非經營性重大基礎設施和部分特殊的準經營性重大基礎設施投融資模式分析與選擇

3.1.1 非經營性重大基礎設施投融資模式分析與選擇

“十二五”期間，青島市建設的非經營性重大基礎設施包括公路（不含高速公路）、城市道路、河道治理、固廢治理、排水管網、景觀綠化等項目。考慮到非經營性重大基礎設施的特點，其投資仍應以政府財力投資為主，適宜采用“政府財力投入資本金+負債融資”模式。

政府財力投入包括市區兩級財政直接投入，下屬區、市負責拆遷和土地征用投入，國有投融資平臺公司直接投入等形式。負債融資由國有投融資平臺公司通過銀行貸款、市政債券、企業債券、融資租賃等形式籌集，還款資金來源主要為政府財政撥款、國有投資平臺公司運營收入等。政府投融資平臺公司應通過眾多形式挖掘這類基礎設施的潛力，同時，政府應給予平臺公司一定比例的財政撥款和優惠政策。

3.1.2 部分特殊的準經營性項目投融資模式分析與選擇

“十二五”期間，青島市建設的軌道交通屬于自身效益一般、外部效益突出的準經營性項目。由于其投資巨大、回收期長，一般僅能維持其自身收支平衡，投資人不能從項目運營中獲得合理收益。因此，青島市軌道交通項目適宜以政府主導的負債型投融資模式為主，即“政府投入資本金+負債融資模式”。

3.2 以政府補貼和社會投入并舉的準經營性基礎設施投融資模式分析與選擇

“十二五”期間，青島市建設的準經營性重大基礎設施包括公共交通項目、固廢治理項目、污水處理項目、供熱項目等類型。這類項目具有準公共物品的性質，社會效益和環境效益較大，在經營過程中經營收入不能完全彌補經營支出，會產生一定的虧損。

對于準經營性基礎設施項目，政府應給予適當的補貼或優惠政策，創造條件進行市場化運作，以便盡可能挖掘這類基礎設施的經濟潛力，改善其投資效益。將來再逐步過渡到政府取消補貼，全部價格由消費者負擔。

“十二五”期間，青島市建設的準經營性重大基礎設施項目（軌道交通除外）應根據項目特點，在不影響地方經濟、社會發展、人民生活水平的前提下盡可能運用市場化的項目融資模式，如采用 BOT、BOO、TOT、PPP等，或者依托原有投資運營公司進行融資建設。

3.3 以社會投資為主的經營性基礎設施投融資模式分析與選擇

“十二五”期間，青島市計劃投資建設的經營性重大基礎設施包括港口項目、高速公路項目、供水項目、燃氣項目和房地產供熱項目。這類項目有收費機制，有現金流入，能夠實現盈利，其收入來源主要是項目經營收入。經營性重大基礎設施的建設，應根據不同基礎設施對地方經濟、社會發展、人民生活水平的影響，考慮引進國有企業、民營企業和外商直接投資或其投資組合，以市場化的項目融資模式或依托現有經營企業進行融資建設，以減少政府財政投資壓力，提高基礎設施管理和運營效率。