從文本角度解讀改革開放以來我黨關于農民工政策的基本經驗

袁 浩

（陜西廣播電視大學，陜西 西安 710068）

農民工問題事關構建和諧社會的大局。解讀改革開放以來我黨出臺的500多項農民工政策，梳理、總結其基本經驗，對于深入理解、準確把握、認真貫徹黨的農民工政策，進而形成良好的農民工政策環境，是十分重要的。

一、研究我國農民工政策的重要意義

農民工群體是改革開放以來伴隨著我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌、社會結構發生變化而產生的新的社會群體。作為工人階級的新成員，農民工已經成為中國工人階級的主體。中國農民工政策自改革開放以來，已經出臺了成規模的可以供解讀的文本。截至2006年7月，我國農民工政策的總量達到480件，涉及綜合、勞動保障、勞動力市場與就業、勞動報酬與福利、勞動關系、勞動爭議處理、勞動標準、職業培訓與職業資格以及勞動安全等9個方面。［1］37其中有關勞動力市場與就業、勞動報酬與福利和職業培訓、職業資格的政策比較多。對于這些文本進行研究，一方面可以為政府政策過程提供服務，為政策過程收集相關資料、綜合各方面的信息、提出決策或變遷政策的思路，在一定程度上影響政策的興替去留。讓公眾準確地了解政府的政策過程，讓農民工更好地關注自己的切身利益，可以收到用政策引領社會輿論、調節社會行為的功效。另一方面，通過解讀黨關于農民工問題的基本政策，將農民工問題放在中國共產黨建設中國特色社會主義、實現中國工業化、城市化、現代化的大背景下去考察，可以避免以往農民工問題研究中大多將農民工問題劃分為維權、就業、服務等若干小問題進行研究的不足，注重對農民工問題的整體性、綜合性考察，既能從理論上加深人們對農民工問題的認識，又能從實踐上總結出黨和政府處理農民工問題的成功經驗和做法。此外，還有助于避免各級黨委和政府今后在解決農民工問題時政策上的偏差與失誤，加快農民工問題的解決進程。

二、改革開放以來我黨關于農民工政策的基本經驗

1.實現了結果管理與過程管理的統一，注重了結果管理

改革開放以來農民工政策的演變過程，體現了從過程管理向結果管理的轉變。傳統管理模式總是先設定一個目標，然后圍繞如何實現這個目標去協調資源，往往關注管理的過程。［2］12與過程管理相比，結果管理更加突出公平。黨在解決農民工問題的過程中，既正視農民工問題的存在，關注這個問題的解決過程，又將解決這個問題的重點放在結果管理上，更加突出社會主義的公平正義這一核心價值理念。2006年國務院出臺的《關于解決農民工問題的若干意見》充分體現了這一點。《意見》明確規定：農民工已經成為產業工人的重要組成部分。大量農民進城務工或在鄉鎮就業，對我國現代化建設作出了重大貢獻。充分認識并解決好農民工問題，進一步做好農民工工作對于改革發展穩定的全局和順利推進工業化、城鎮化、現代化都具有重大意義。維護農民工權益是需要解決的突出問題，解決好這一問題，關系到維護社會公平正義，保持社會和諧穩定。做好農民工工作的基本原則是公平對待，一視同仁，使農民工和城市職工享有同等的權利和義務。在處理農民工問題上，黨的政策體現了結果管理與過程管理的統一，更加注重結果管理，注重解決社會的公平問題。

2.實現了公共利益和個人利益的統一，注重了以人為本

人們在社會交往過程中，總是以各自的利益與他人的利益發生聯系，從而形成了共同利益，其中某些共同利益又被社會成員共享，成為公共利益。公共利益的增進和發展要以群眾的個人利益是否得到實現和滿足為基礎。社會對公共利益的尊重、保護與增進，最終也是為了實現絕大多數個人利益的保護和增進。黨的農民工政策的著力點就在于保護、增進農民工的個人權益，在最大程度上實現農民工的個人權益和整個社會的公共利益的統一。當前我國農民工問題的突出表現是農民工權益的不完整和利益的無保障。針對這些情況，2004年12月，國務院辦公廳下發了《關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》，要求進一步解決拖欠農民工工資問題，加快清理和取消針對農民進城就業的歧視性規定、不合理的限制和亂收費，加大勞動保障監察執法力度，改善就業服務，加強農民工職業技能培訓，整頓勞動力市場秩序，下大力氣推進農民工工傷保險工作。《國務院關于解決農民工問題的若干意見》出臺后，各地區、各部門制定了一系列保障農民工權益和改善農民工就業環境的政策措施，做了大量的工作，取得了明顯成效。黨的農民工政策以農民工的合法權益為核心，注重以人為本，符合科學發展觀的基本要求。

3.實現了由傳統的防范式管理向服務式管理的根本轉變

長期以來，受計劃經濟體制的影響，一些管理部門對農民工的社會管理存有偏差，在管理思想上并沒有認識到“社會管理不僅要界定政府職能，而且要明確社會管理的根本目的是為群眾提供合法權益的保護和公共服務，不是管制群眾［3］19”。在解決農民工問題的過程中，將市場經濟的力量和政府的引導結合起來，實現由管制管理向服務管理轉變是我黨在解決農民工問題上的重大轉變：轉變政府職能，加強和改善對農民工的公共服務和管理，發揮企業、社區和中介組織作用，為農民工生活與勞動創造良好環境和有利條件；從我國現代化建設的方向著眼，堅持農民向工業、服務業轉移就業，向城市有序流動遷移的方向，合理引導農民逐步轉移有序進城；把農民工納入到城市公共服務體系，在農民工的工作崗位需求信息、工資、勞動安全、工傷大病保險、子女上學等問題上，政府積極提供公共服務，切實保障了農民工的合法權益。針對農村勞動力素質不高，缺乏勞動技能，影響向非農產業和城市的轉移流動，難以在城市實現穩定就業的問題，各級人民政府也加強了農民工的就業服務和職業技能培訓，提升人力資本質量。逐步實現城鄉平等的就業制度，進一步清理和取消了各種針對農民工進城就業的歧視性規定和不合理限制。

進入新世紀，黨在制定農民工政策時，著力改變過去那種以公安部門為主要管理部門的防范式管理，各級部門把農民工看作城市社會的一員，糾正以往的公共服務忽視農民工的一些基本需要的錯誤作法，將涉及到農民工權益的重要問題如農民工的居住、公共衛生服務、農民工子女的義務教育等，納入城市社會事業發展的規劃之中。尤其是對農民工的居住環境，采取了有力措施改善農民工的居住條件。同時還重視對農民工的信息統計管理，充分利用各級統計局、公安局和計生委等部門掌握的關于農民工的信息資源，實現信息共享，為加強農民工的管理和服務提供準確及時、方便快捷的信息。實現農民工的信息管理規范化。

4.實現了管理制度和管理技術的統一，注重制度創新

管理技術和方法主要針對的是效率問題，管理制度變革與制度建設既要解決效率問題又要處理公平問題。從這個意義上講，制度創新在解決農民工問題上具有特殊的意義。針對農民工問題產生的根源，我黨從制度層面進行創新，不斷完善社會管理制度，健全維護農民工權益的保障機制。2007年，《勞動合同法》的頒布，對農民工獲得與城市職工同樣的權利提供了法律依據。這些法律和相關政策保障了農民工依法享有的民主政治權利和農民工參與企業民主管理的權利。國務院要求深化戶籍管理制度改革，逐步地、有條件地解決長期在城市就業和工作的農民工的戶籍問題，改進農民工居住登記管理辦法。保護農民工土地承包權益，堅持農村基本經營制度，保證農民工土地承包經營權的正常流轉。加大維護農民工權益的執法力度。強化勞動保障監察執法，加強勞動保障監察隊伍建設，完善日常巡視檢查制度和責任制度，依法嚴厲查處用人單位侵犯農民工權益的違法行為。健全農民工維權舉報投訴制度，強化工會維護農民工權益的作用。各級工會要以勞動合同、勞動工資、勞動條件和職業安全衛生為重點，督促用人單位履行法律法規規定的義務，維護農民工合法權益。發揮工會勞動保護監督的作用，完善群眾性勞動保護監督檢查制度，加強對安全生產的群眾監督。發揮共青團、婦聯組織在農民工維權工作中的作用。地方各級人民政府建立了農民工管理和服務工作的經費保障機制并納入到正常的預算支出范圍。地方人民政府建立了相應的協調機制，加強了對農民工作的組織領導。

5.體現了方向性和操作性相統一的根本原則，著眼統籌城鄉發展

農民工問題的形成，與我國城鄉分割體制有很大關系。在城鄉分割的體制下，大中城市的戶籍制度還沒有放開，農村人口不能在全國范圍內自由遷徙；城鄉的勞動就業制度不統一，農民工仍受到一些城市制定的歧視性就業和勞動用工制度的限制；城鄉社會保障制度不統一，農民工作為城市邊緣群體，沒有任何社會保障。這些都成為城市吸納農民工的重大障礙。基于此種情況，我黨一方面大力建設社會主義新農村，培育新型農民，發展現代化農業生產；另一方面加大農村剩余勞動力轉移、培訓，逐步打破限制人口自由流動的戶籍等相關制度，創造條件讓農民工逐步市民化，共享改革發展的成果。

上述五個方面是改革開放以來中國共產黨的農民工政策的基本經驗分析。筆者認為，黨的農民工政策在執行方面還存在一些功能缺陷，如在改革開放初期，黨關于農民工的政策缺乏總體規劃，當前的農民工政策在實施上仍存在效率低下等問題，但總的來看，改革開放30多年，我黨針對農民工群體和農民工問題制定、出臺的相關政策和方針，積累了諸多寶貴經驗。

［1］ 劉小年.中國農民工政策研究［M］.長沙：湖南人民出版社，2007.

［2］ 周曉紅.公共管理學概論［M］.北京：中央人民廣播電視大學出版社，2003.

［3］ 崔傳義.我國農民工進城就業社會管理的重大轉變——實踐中的問題反思與近期的管理創新［J］.重慶工學院學報，2005，19（12）.