對地方政府應急管理執行力的幾點思考

敖 四

(襄樊學院 黨委宣傳部,湖北 襄樊 441053)

對地方政府應急管理執行力的幾點思考

敖 四

(襄樊學院 黨委宣傳部,湖北 襄樊 441053)

地方政府處在應急管理的第一線,它的執行力強弱直接決定著突發公共事件能否得到快速、有效、妥善的解決。地方政府應急管理執行力不強存在于執行人員、制度、組織、技術等幾個障礙因素。要從根本上提升地方政府應急管理執行力,執行人員應當加強素質培養,創新行政運行機制,推進法制建設,強化政府問責制。

地方政府;應急管理;執行力

我國正處在社會轉型、體制轉軌的雙重過渡期,社會矛盾突出,危機事件不斷。與此同時,冰凍、地震、洪澇、干旱等特大自然災害頻繁發生,加劇了轉型時期整個社會的不和諧,對政府應對危機的能力提出了嚴峻考驗。在全國人大十屆四次會議上,溫家寶總理在《政府工作報告》中明確提出了“提高政府執行力”的要求,這是中央第一次提出“政府執行力”的概念。在十七大報告中,胡錦濤總書記又一次將政府執行力建設作為一個重要的問題提出來。應急管理執行力體現了一個地方政府行政能力的高低,已成為評價政府工作與進步程度的一個重要標志。加強危機意識的養成,建立健全突發事件應急預案、機制、體制和法制,提升政府應對公共危機的執行能力,已成為各級政府面臨的重大課題。

一、地方政府是應急管理的執行主體

“政府執行力指的是能夠準確理解政策的目標及方向,并通過精心設計方案、實施方案和對各種人財物、信息、法律、制度等資源進行集中調控和使用,從而達到有效執行政策,完成既定目標的政府內在的能力和力量。”[1]它是政府高效運作的重要保障,是建設現代法制政府、責任政府、透明政府的內在需要,也是樹立政府公信力的有效途徑。應急管理作為政府應對和處置公共突發事件的重要管理職能,其工作效率和水平反映了政府的執政能力和行政效能。

“地方政府處在應急管理的第一線,它的執行力強弱直接決定著突發公共事件能否得到快速、有效、妥善的解決。”[2]湖北石首事件,本來是個普通的案件,因為縣領導處置不當,最后引發了大規模群眾騷亂和嚴重后果;河南祁縣因為化學元素出問題,沒有向社會公眾及時公布情況,導致數十萬人大規模的外逃,造成很嚴重的后果。因此,如何提升快速響應、決策能力,如何通過有效的處置來樹立地方政府威信,提高地方政府公信力,讓更多的社會公眾來參與到突發性事件的處置過程中,這些都對地方各級政府已提出嚴峻考驗。

發達國家政府應急管理方面,有比較成熟的經驗,大體上可分為三種模式:美國模式、俄羅斯模式和日本模式。美國模式的總特征為“行政首長領導,中央協調,地方負責”;俄羅斯模式的總特征為“國家首腦為核心,聯席會議為平臺,相應部門為主力”;日本模式的總特征為“行政首腦指揮,綜合機構協調聯絡,中央會議制定對策,地方政府具體實施”。三種模式都強調了地方政府在應急管理中的重要作用,均把地方政府作為應急管理的操作主體,實施具體的應急任務。日本由于賦予了地方政府足夠的自主權,地方行政領導可以直接、廣泛地實施應急處置,因此國家突發事件應急處置的大部分功能和職責也由地方政府來負責承擔。從實踐上看,日本地方政府成功地實施了大量突發事件的應急救援,如長崎水災、火山爆發和大規模非法移民、神戶大地震等突發事件。

2003年 SARS以后,我國政府逐步完善了與應急管理相關的法律法規,各級地方政府都制定了突發事件的處置應急預案,應急管理已經納入了各級地方政府的常態管理。我國目前已建立了分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制。《國家突發公共事件總體應急預案》明確規定了“地方各級人民政府是本行政區域應急管理工作的行政領導機關,負責本行政區域各類突發公共事件的應對工作。”為提高快速反應和協同應對能力,要求加強以屬地管理為主的應急處置隊伍建設,建立聯動協調制度,充分動員和發揮鄉鎮、社區、企事業單位、社會團體和志愿者隊伍的作用,依靠公眾力量,形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急管理機制。

二、影響地方政府應急管理執行力的因素

近年來,隨著社會矛盾日趨復雜,自然災害發生的頻率和破壞程度逐漸加大,我國各級地方政府已逐步將應急管理納入常態管理之中。但是,由于各方面原因,地方政府及部門執行力缺失的問題日益顯現。據統計,2003年,我國因生產事故損失 2500億元、各種自然災害損失 1500億元、交通事故損失 2000億元、衛生和傳染病突發事件損失 500億元,以上共計達 6500億元人民幣,相當于損失我國當年 GDP的 6%。2004年,全國發生各類突發事件 561萬起,造成 21萬人死亡、175萬人受傷。全年自然災害、事故災難和社會安全事件造成的直接經濟損失超過 4550億元,占當年的 GDP的 3.3%。[3]這些驚人的損失從一個側面說明了地方政府應對危機事件執行力欠缺的現實。分析表明,影響地方政府應急管理執行力主要的障礙因素存在以下幾個方面:

1.執行人員因素

政府官員是執行應急管理的主體,是執行的基本因素和執行力量的首要來源,發揮著主導作用,政府官員的素質與能力高低,往往是決定應急管理執行力高低的核心要素。總體上看,近幾年我國地方政府官員在處理應急事件的能力有所加強,但仍然存在較多問題,具體表現為:第一,危機意識淡薄,存在僥幸心理。由于突發事件并非是一種常態,并且發生的幾率比較小,因此,許多官員往往缺乏相應的危機防范意識,只有在危機發生后才被動地應付。2008年初冰凍雨雪災害給南方各省造成嚴重損失,除了超常的低溫天氣和南方特有的濕潤空氣,地方政府對天氣的惡劣程度沒有做足夠充分的應對準備也是一個重要的原因。由于突發事件特別是如 2008年初那樣的冰凍雨雪災害的產生并非是一種常態,并且發生的幾率比較小,因此某些地方政府缺乏相應的危機防范意識,疏于防范,只有在危機發生后才被動的應付突發事件。從理論上來講,對突發公共事件應當以預防為主,許多地方政府也制定了一些應急預案,但是實際操作卻往往不盡人意。目前的各種應急預案大多是以事后救助為主,許多應急預案的制訂是形勢所迫,為了應付上級部門的檢查,在編制預案的過程中,下級模仿、抄襲上級的現象十分普遍,模式化、雷同化、無地方或行業特色的狀況極其突出,可操作性不強,執行力低下;第二,執行能力有限,導致執行策略、執行方法不當。應急管理綜合性很強,特別強調科學性、系統性、程序性。有些官員不注意學習,對中央和上級的有關政策淺嘗輒止,不求甚解,業務能力有限,僅憑經驗主觀片面地理解和執行;第三,官僚主義嚴重,缺乏責任意識。危機事件發生后,一些政府官員出于自身利益考慮,往往采取瞞報、不報,增大了危機處理的難度。松花江污染造成城市停水事件謊報、山西襄汾尾礦庫潰壩死亡人數隱報、“三鹿毒奶粉”事件不報和汶川地震余震信息一度發布失當等造成的負面影響,地方政府和相關職能部門的應急信息工作存在著一定程度的失職、不當或失控。

2.制度因素

行政問責制是提升地方政府執行力的重要工具之一。實行行政首長問責制,無疑對提高地方政府執行力具有重要作用。問責制的實施強化了政府官員的責任意識,政府及其工作人員是否履行了其職責,對于應急管理成功與否起著決定性的作用。《國家突發公共事件總體應急預案》盡管明確規定地方各級人民政府要負責本行政區域各類突發公共事件的應對工作,并強調指出,“突發公共事件應急處置工作實行責任追究制。”但在實際運作過程中,地方政府在應急管理中是否盡責缺乏必要的監督和懲戒。“我國目前的問責制主要是同體問責,是黨內對其黨員的問責和行政組織對其行政官員的問責。”[2]相對于立法機關、司法機關、檢察機關等對黨員和行政官員的問責,同體問責缺乏持續性和力度,地方政府也就缺乏相應的政治壓力。我國目前省、市、縣制定行政問責制度往往自成系統,對政府處理危機事件的責任缺乏一整套政策執行的標準、規范和制度,諸如科學的政策執行程序、執行監督體系、績效考評體系、責任追究制度、績效獎懲體系,致使政策的執行主觀隨意。

3.組織因素

“從嚴格意義上說,政策執行是一種組織行為而并非個體行為,因而執行組織的構成及優化程度、功能發揮的狀態、組織制度的安排及運行機制健全合理程度等,都會對政府執行力產生或大或小、或輕或重的影響。”[4]從組織體系和運行機制來看,我國地方政府目前還沒有普遍地建立起具有綜合應急管理功能的專門常設機構,其日常的辦事機構通常掛靠在政府辦公廳 (室),承擔著部門協調與溝通的職責。由于應急指揮機構是相關應急部門的協調單位,與其他組織機構不存在隸屬關系,在缺乏制度規范和權責不清的情況下,應急管理往往是采取“非正式組織”的形式使得機構間溝通與協調不暢,執行“過度”與“不及”并存。在實際執行過程中,地方政府執行機構間往往缺乏溝通,對于有些問題,相關職能部門都視為己責,“積極”進行執行,但相互間缺乏協調,各自為政,導致執行“過度”;而對有些政策,本應為其職責的部門卻都相互推讓,導致執行“不及”。這些都不利于政府資源整合和快速反應能力的提高,也就使得應急管理中存在“管理真空”和“信息鴻溝”。一方面,應急管理缺乏有效的聯動協調機制,現行管理體制和模式下,各地方、各行業的應急工作基本處于各自為政、力量分散、協調不夠和聯動性較差的境地。如 2007年四川眉山、甘肅定西等地發生的多輛 120急救車爭搶傷病員和延誤搶救患者事故,就充分表明了這一點;另一方面,從汶川大地震、山東膠濟鐵路事故等突發事件的處置過程看,明顯存在著軍地協調、條塊協作、人員與裝備的聯動、隊伍之間協調以及后勤保障協調等方面的脫節、隔離、梗阻甚至混亂無序等一系列突出問題。

4.技術因素

現代減災不同于傳統的人海會戰、突擊隊式的臨時應急,而是特別強調科學性、系統性、程序性。“5·12”汶川抗震救災中,專業救援隊伍僅占總救援隊伍的 2%,救援專業設備更是少之又少,這次地震災害的巨大破壞性再次證明了加強專業應急救援隊伍建設的必要性。同時,我國政府缺乏經常性的應急演練,公民普遍缺乏應急知識教育和技能訓練。據近期有關部門調查統計分析,我國高達 53%的公民缺乏必要的應急知識和應急技能。“5·12”汶川特大地震各地出現的一些不應該的傷亡事件、深圳龍崗舞王俱樂部火災 44名遇難者中大部分因“吸入性損傷”致死、上海商學院學生宿舍火災 4名大學生跳樓摔亡、2009年春節期間福建長樂酒吧火災等就是明證。印尼政府在反思印度洋海嘯教訓中有兩點:一是沒有建立早期預警系統;二是缺乏對災民受災教育體系。1995年阪神大地震 97.4%是通過自救和互救,真正通過政府力量救援的,只有 1.7%。汶川大地震中四川安縣桑棗中學全體師生成功脫險的案例充分證明:對公眾進行應急知識教育和訓練,普及災害中自救、互救常識及技能,是降低災害損失的最有效、最經濟、最安全的辦法。

三、提升地方政府應急管理執行力的路徑

根據中央和國務院關于加快建立健全突發事件應急機制,提高政府應對公共危機能力的總體要求,地方政府推進應急管理其核心就是要提升政府應急管理的執行能力。針對目前地方政府在應對突發公共事件中存在的問題,借鑒其他國家和地區的先進經驗,可以通過以下幾條途徑提升地方政府執行力:

1.加強執行人員素質培養,提高應急管理水平

提高政府執行力水平關鍵是增強領導干部的責任意識和應對突發公共事件的能力。第一,要注重思想素質的培育,提高領導干部的大局意識和使命感。一個有責任的政府才能體現一流的政府能力,要按照服務型政府、責任政府的要求,加強對公務員隊伍特別是領導干部責任意識的強化;第二,要培養危機意識和心理適應能力。樹立危機意識是提升應急管理執行力的起點,地方政府應該寓危機管理意識于常態管理的實踐中,把危機意識貫穿于政府管理始終。面對各種突發公共事件,各級領導干部在思想上要高度重視,在心理上要沉著冷靜,在措施上要積極主動、從容應對。尤其是身處突發事件的關鍵時刻,各級領導干部一定要身先士卒,鎮定自若,穩定人心;第三,要增強科學決策和決斷的能力。領導干部應主動加強政策和理論學習,提高應急管理水平。突發事件發生時,領導干部要迅速搜集、分析相關信息,組織有關專家進行科學“會診”,認清造成危機和突發事件的根源,準確地找出處理危機和突發事件的焦點問題和關鍵環節,努力尋求解決問題的最佳方案;第四,要提高領導干部依法辦事能力。應對突發事件可能需要“特事特辦”,但不能背離法律軌道,要做到有法必依、執法必嚴、違法必究。要注重處置事件的合法性和正當性,既要解決當前又要立足長遠,但決不能侵害公民的合法權益。

2.優化組織機構,創新行政運行機制

“創新政府自身的組織架構和運行模式,是政府能力的內在源泉。機構的設置能否與現實的需要相符合,是政府能力發揮的必要前提。”[5]第一,要合理確定領導分工,盡快建立健全統一、標準化的危機管理決策系統。要打破政府日常業務分工,根據突發公共事件的四大類型,分別確定領導擔負突發事件的具體指揮決策;第二,要設立常設綜合監督協調部門。綜合應急管理部門直接受黨政主管領導,監督專門部門和下一級政府的日常應急工作。有權協調轄區內各種救援力量資源,整合各專門指揮系統信息平臺,并依托政府系統電子政務建設,最終建立起政府突發公共事件應急管理信息綜合平臺體系;第三,要加強專門應急處置和救援力量建設。發揮專業管理機構的特殊作用,明確其責任,完善工作機制;第四,要完善信息發布機制,充分尊重公眾的知情權。適時公開相關信息,是現代公共危機管理中非常重要的一環。保障公眾的知情權、參與權與監督權,及時準確的信息公布,可以釋放出巨大的社會力量,形成同舟共濟的團結局面,避免大規模的社會恐慌。對要發布什么信息、如何發布、由誰發布等要做出明確規定。發揮新聞媒體的主力軍作用,強化與大眾社會權威媒體的良好合作關系,建立廣泛的信息發布渠道。

3.推進法制建設,強化政府問責制

法律框架是突發事件下政府行為的法律依據,通過法制把政府的權力納入法制的軌道,可以避免權力的放大和缺失。[6]要進一步做好預防和處置各類突發公共危機事件的相關法規、規章、草案的起草及有關規章標準的修訂工作,真正把突發公共危機事件的應急管理工作納入法制化、規范化軌道。同時,應加快推進政府績效考核和干部問責制度建設,建立健全相關績效考核機制。通過政府行動效能的自我評估與公眾對政府應急管理滿意度打分相結合的辦法,保證績效考核不流于形式。“完善執行績效法規體系,確立執行績效的評價與管理機制,引領政府執行走向以績效為本、以結果為導向的軌道,促進和保證政府執行力的提高。”[4]

總之,公共危機是社會轉型時期凸現出來的新問題,應對公共突發事件,是檢驗政府執行能力的試金石。強化政府執行力是適應時代要求推進應急管理的內在動力,是應對公共危機的治本之道。

[1] 莫勇波.提升地方政府政策執行力的路徑選擇[J].云南行政學院學報,2005(6):63-66.

[2] 黃 海,鄧瑞芬.應急管理中地方政府執行力提升對策研究[J].法制與社會,2009(2):251-252.

[3] 陳群祥.對我國應急管理體系建設的回顧與思考[J].江東論壇,2008(4):65-69.

[4] 林麗芳.提升政府執行力的思考[J].淮北煤炭師范學院學報,2008(5):60-64.

[5] 黃興生.政府能力及其提升[J].中共福建省委黨校學報,2004(8):22-25.

[6] 張志宏.地方政府應對突發公共事件應急管理探析[J].安全與健康,2009(1):34-35.

(責任編輯:陳道斌;編輯校對:江 河)

Study on Local Government EmergencyManagement Execution

AO Si
(Party Propaganda Department,Xiangfan University,Xiangfan 441053,China)

Local governments lies the first line of emergency management,its strength of execution determines that the public emergencies is can be quickly and effectively and properly addressed or not.Presently,the emer2 gencymanagement executive power of our local governments is not strong,the deep-seated reasons includs sev2 eral obstacle factors,they are implementation of the personnel,systems,organization,technology,etc.In order to enhance fundamentally local emergency management execution,we must focus on the quality of the the execu2 tives,promote the legal system and strengthen the accountability of government.

Local government;Emergencymanagement;Execution

C931.2

A

1009-2854(2010)03-0047-04

2009-10-25;

2009-11-15

敖 四(1973—),男,湖北隨州人,襄樊學院黨委宣傳部講師。