我國三網融合的社會風險及其治理

石義彬,吳世文

(武漢大學新聞與傳播學院,湖北武漢430072)

我國三網融合的社會風險及其治理

石義彬,吳世文

(武漢大學新聞與傳播學院,湖北武漢430072)

當前,我國已進入加快推進三網融合的關鍵時期,在此背景下探討三網融合的社會風險及其治理具有重大的現實意義。三網融合存在的技術、市場、信息、監管層面的社會風險,須通過樹立風險意識并建立健全三網融合的監管機制與法律體系來治理。

三網融合;風險社會;社會風險;治理

2010年1月13日召開的國務院常務會議決定加快推進我國電信網、廣播電視網和互聯網三網融合,并提出了階段性目標,明確了工作重點。[1]6月6日,三網融合試點方案獲得通過,政府的推動使得三網融合“破繭”在即。與此同時,業界和學界掀起了討論“三網融合”的新一輪熱潮。本研究聚焦于探討三網融合的社會風險及其治理,以期為推進我國三網融合提供一種積極的思考與事先的應對。

一、我國進入加快推進三網融合的關鍵時期

三網融合不僅指電信網、廣播電視網和互聯網在技術(物理)層面的“三網合一”,而且還包括三網內容的共享互通、業務和服務的相互進入與相互滲透。技術(物理)層面的融合是基礎與前提,內容、業務和服務層面的融合是動力與目的,二者缺一不可,統一于三網融合的實踐。

三網融合是世界性趨勢。世界各國自1996年以來陸續推動三網融合進程,如今在政策、業務與網絡建設層面已取得了一定的進展。我國早在2001年便將三網融合作為國家戰略提出,此后歷次重要政府文件均對之進行了提升與深化,但由于未提出具體的落實舉措,收效并不理想。[2]28-312009年,國務院轉發了關于“落實國家相關規定,實現廣電和電信企業雙向進入的通知”,成立了推進小組,重啟了停滯多年的三網融合工作。2010年1月13日,國務院常務會議決定加快推進我國三網融合,并提出了階段性目標,明確了重點工作,這標志著我國三網融合取得了實質性的重大突破,加快推進三網融合進程正處于關鍵時期。

目前,實現三網融合還必須解決兩大問題:一是監管問題。如何進一步放松政策管制和建立有效的監管機制,在破除體制性障礙的同時為三網融合提供政策與法律保障。二是行業融合與競爭問題。由于我國的電信網與廣播電視網長期以來分屬不同的部門管理,行業利益分割格局明顯且力量相差懸殊,對待三網融合的態度亦有所不同,因此,選擇何者作為三網融合的主導,如何實現實質性融合和維持適度競爭局面是個大問題。

縱觀我國三網融合10年來的發展歷程可以發現,它是國家政策、三大行業和傳播新技術共同推動的過程與結果。國家政策站在國家利益高度的強力推動在其中發揮了主導與支配作用;電信、廣播電視和互聯網三大行業進行了積極的探索與創新,已推出交互式網絡電視(IPTV)和手機電視等較為成熟的融合形式,為三網融合提供了實踐經驗;數字技術、網絡技術與現代通信技術等傳播新技術搭建了三網融合的技術平臺,刺激了三網融合的發軔并推動其向前發展。

二、我國三網融合存在的社會風險

風險是現代社會的主要特征之一,當前甚至已然形成“全球風險世界”。[3]處于轉型期的當代中國社會“因巨大的社會變遷正步入風險社會,甚至可能是高風險社會”[4]48。按照“風險社會”理論創立者德國著名社會學家烏爾里希·貝克(Ulrich beck)的論述,風險“本身并不是‘危險’或‘災難’,而是一種相對可能的損失、虧損和傷害的起點”。英國社會理論家與社會學家安東尼·吉登斯(Anthony Giddens)表達了類似的觀點,他認為風險是“在一定條件下某種自然現象、生理現象或社會現象是否發生,及其對人類的社會財富和生命安全是否造成損失和損失程度的不確定性”[5]109-110。借鑒兩位社會學家對“風險”的界定,本研究把社會風險界定為可能引發社會損失或損害的不確定性因素,具體到論題則指的是三網融合可能引發的社會損失或損害。我們在張揚三網融合的正面社會功能的同時,還必須警惕它存在的社會風險。

1.技術層面的社會風險。技術在三網融合進程中扮演重要角色。三網融合基于數字技術、網絡技術和現代通信技術等傳播新技術而誕生與發展,現有的交互式網絡電視(IPTV)和手機電視等三網融合形態都是技術進步的產物,三網融合的未來發展也必須依靠技術進步與技術創新。

三網融合所依賴的技術在三網融合進程中發揮巨大作用的同時也帶來了社會風險。首先,技術是現代社會最大的風險源之一,是引發經濟危機、能源危機、人性異化、道德失控等社會問題的重要因素之一,技術知識的不完備性與局限性以及技術系統的內在復雜性必然帶來社會風險。貝克指出:“今天的科技成了一種潛在的危險。”推動三網融合的技術也不例外,它內在地生產社會風險。三網融合所需求和仰仗的新的技術進步,則將產生新的社會風險。第二,三網融合后,三網在技術上將趨于一致。按照現在的設想,到時候“只需要接一根線、付一次費,人們就能打電話、上網、看電視”。這固然是一種進步,大大方便了人們的信息發送、傳輸與獲取。但是,它使得人們獲取信息服務的替代性渠道萎縮,在某種程度上“綁架”了人們的信息傳播活動。技術的觸角變相地延伸至信息傳播的各個層次,人們的信息傳播活動對技術的依賴程度越來越高,變得越來越不自由,技術潛在的社會風險大為增加。第三,三網融合后的網絡安全是一個大問題。一方面,三網合一后“一網”的安全問題更加突出,一旦出現問題,產生的社會危害更為嚴重;另一方面,作為三網融合核心的互聯網的安全容易遭受非人為的故障或災害、惡意代碼傳播與人為攻擊等的威脅,并且由于互聯網的發展歷史較短,對其安全的監管尚處于摸索階段,因而,解決互聯網的安全問題難度較大,但是,因互聯網安全問題引發社會損失或損害的可能性卻較高。

2.市場層面的社會風險。三網融合要求電信、廣播電視和互聯網行業在內容層面共享互通,在業務和服務層面相互進入、相互滲透,這實則是三個行業相互開放市場的過程,也是傳播權再分配、行業利益重新分割與博弈的過程。我國電信業、廣播電視業和互聯網業都是獨立的市場主體,在三網融合中,三者的實質性融合問題和適度競爭問題需要仔細審視。

目前,我國互聯網與電信網之間、互聯網與廣播電視網之間的融合已經實現,現階段主要的任務是通過政策與機制變革推動電信網與廣播電視網的融合,進而實現三網融合。我國的電信業和廣播電視業長期分屬兩個不同的部門管理,各自獨立發展,市場空間與利益范疇不同,在觀念、技術標準、市場規則與利潤分配方面存在巨大的差異,經濟實力相差懸殊(電信行業占據上風)。電信業有著成熟的市場運營模式、豐厚的營銷管理經驗以及先進的技術設備,并且建立起了適應社會主義市場經濟的體制與機制,在三網融合中占據優勢和主動地位,它們希望主導三網融合。廣播電視業雖然經濟實力處于電信業的下風,但是,它們擁有內容資源方面的巨大優勢,并沒有放棄爭奪三網融合的主導權。同時,由于認識到了自身的競爭劣勢,廣播電視業對于三網融合的態度比較冷淡。由此可見,電信業和廣播電視業的融合存在諸多客觀的困難與障礙,影響著三網實質性融合的實現。而一旦三網僅僅停留在物理層面的“三網合一”,則是對社會資源的巨大浪費,違背了三網融合的初衷,將付出高昂的社會成本。

三網融合實現后,按照我們的設想,三個行業將展開適度競爭,從而最大限度地發揮我國現有信息基礎設施的作用,優化我國信息產業結構,不斷提升我國信息產業的競爭力,增強與鞏固其戰略地位,并且能夠為廣大消費者提供更為便利、快捷、優質的信息服務。但是,市場經濟的游戲規則總是推動強勢資本趨于壟斷,以獲取更大份額的市場利潤。這樣一來,三網融合可能會形成“一網獨占”或“一網獨大”的局面,三網不是“融合”而是蛻變成“吞并”或“兼并”,勢必造成更大范圍的社會資源浪費。同時,市場壟斷者盲目追求經濟利潤的行為也將破壞社會信息服務的公共屬性,降低了全社會公民的社會福利,不能滿足廣大消費者多樣化的、個性化的信息需求。

3.信息層面的社會風險。三網融合在信息層面的社會風險主要體現在它對信息安全與文化安全的威脅以及能否提供高質量的、滿足受眾需求的內容產品上。

三網融合后,信息內容在三網內或新的融合傳播平臺上實現了共享互通。由于我國電信系統屬于產業部門,它主要是內容的提供商和傳播商,同時,雙向互動的傳播模式使得其傳播內容有很大一部分是私密化的個人信息。在內容管理方面,作為運營商的電信系統不負有內容審查和過濾的義務與責任,相反,它們不得竊聽或截留用戶傳播的信息。而我國的廣播電視系統屬于宣傳部門,意識形態屬性明顯,同時,它還是內容生產商,在內容管理方面,已經建立起了較為系統的內容審查機制。互聯網系統雖然內容審查和過濾機制還處于探索階段,但是,它畢竟已有內容審查的程序和相應的管制措施。實現三網融合后,歷經審查機制過濾的廣播電視系統的信息內容進入電信和網絡傳播不存在任何問題,而電信系統的傳播內容能否對等地進入廣播電視和網絡系統面向大眾進行傳播,則是一大難題。目前國外通行的做法是實行“非對稱準入”,即廣播電視網的內容進入其他兩大網絡進行傳播,而其他兩大網絡的內容卻不能完全自由地進入廣播電視網。我國預計也會采取“非對稱準入”的做法[6]32-34。但是,“非對稱準入”能夠在多大程度上實現和維持,還有待進一步觀察和分析。“非對稱準入”規則如果遭到破壞或者遭受不法分子的蓄意攻擊,未經審查的電信系統的信息內容進入廣播電視系統面向大眾傳播,將是一場災難,也侵害了個人隱私權。

互聯網本身存在信息內容安全方面的隱患與挑戰,如信息泛濫、信息良莠不齊、不良信息和非法信息肆虐等,三網融合并沒有改變這一局面。更有甚者,互聯網承載的不良信息和非法信息進入融合后的三網,將會通過跨網流動形成擴散效應,社會危害來得更加嚴重。同時,在三網融合語境下,電信系統和廣播電視系統可能會成為新的跨網攻擊的目標。如此一來,信息內容安全面臨著嚴重威脅,網絡知識產權、個人隱私權和虛擬財產權等將遭到侵害。由于“文化的傳媒化是現代社會的一個基本構成特征”[7]355,媒介是文化傳承的重要工具,三網融合打造了新的文化載體和傳播平臺,在更為深刻的意義上,三網融合的信息內容安全問題威脅著我國的文化安全。

在受眾層面,三網融合導致了受眾進一步分化,同時,受眾因為實現了自我賦權而獲得了更多的選擇權與話語權。但是,在信息爆炸的三網融合環境中,受眾往往難以尋找到滿足自己需求的優質信息內容,這造成了三網融合中信息傳播的“二律背反”——信息過剩與優質信息短缺并存。出現這種情況,不僅侵害了受眾信息權,而且浪費了社會資源。

4.監管層面的社會風險。目前,阻礙我國三網融合加速推進并早日實現的關鍵不在技術,而在政策體制和利潤分配方面。三網融合實現后,后兩個問題則轉化成了三網融合監管層面必須面對的難題,如果解決不當將產生社會風險。

當前,我國尚未建立健全電信業傳輸內容的監管機制,而在三網融合背景下,電信傳播渠道擁有驚人的傳播潛能,顯然,就電信系統而言,內容監管機制與傳播實際嚴重脫節。三網融合后,這一問題普遍存在,管理理念和管理制度嚴重滯后于技術的發展和三網融合的挑戰,而且監管機制的完善需要一個循序漸進的過程。因此,可以預見,我國實現三網融合后還會面臨監管不足的問題,監管滯后于行業實踐和三網融合的發展要求,這本身蘊含著巨大的社會風險。

在三網融合監管層面,更大的社會風險還在于,如何站在國家的高度貫徹“國家立場”,協調各個部門和三大行業之間的利益,并且保證國家監管政策在執行過程中不被扭曲,保證政策落在實處和收到實效。這是一項長期的考驗和挑戰,處理不當或者不得力,部門分割和行業利益紛爭將抵消中央統一管理與調控的政策優勢,擾亂三網融合的秩序,產生社會風險。

上述是三網融合監管層面“管起來”的問題,監管層面同時還面臨著“放得開”的問題。在三網融合背景下,開放的、相對自由的技術傳播模式給受眾參與傳播內容的生產、傳播創造了無限可能性,受眾層面的內容生產是傳播內容的重要組成部分,這在電信系統和互聯網系統表現得尤為突出。雖然受眾的內容生產存在良莠不齊的情況,但是,總體來看,它是受眾釋放“集體智慧”的途徑和表征,符合信息時代“分享信息”的傳播理念與精神。同時,隨著社會文明的演進和受眾的成長,受眾生產的內容將得到不斷凈化和升華,其中的理性因素將越來越突出。也正是在這個意義上,受眾生產的“參與式文化”引起了研究者們的關注。在強調對三網融合的運作進行監管,以及對電信系統和網絡系統的內容加強監管的同時,還要保證“放得開”:即保障和鼓勵受眾參與傳播內容的生產、傳播。在“管起來”和“放得開”之間,如何把握一個“平衡度”,是對三網融合監管工作的一大挑戰。處理失當將壓制受眾內容生產的力量,破壞受眾參與傳播內容生產的積極性;在更寬廣的意義上,則不利于中國邁向公民社會。

三、我國三網融合的社會風險治理舉措

社會風險毫無疑問潛在地具有巨大的危害。“當社會風險處于生成、醞釀階段時,它是隱性的;而一旦社會風險爆發,便是顯性的,表現為社會危機和社會動蕩,給社會帶來損失,威脅社會的進步發展。”[5]5-6因此,人們總是對社會風險表現出厭惡情緒。但是,從歷史的角度審視,社會風險是任何時代和任何社會都無法完全避免的。然而,這并不意味著社會風險是不可知的和不可控的,相反,社會風險在一定程度上是可以被人們認知和防控的,因此,社會風險治理得以可能,當然,更是必需的社會過程。

為了維持正常的社會秩序、維護人們的正常生活和促進社會發展,人們主張實施“社會控制”,即建立一套促使人們遵守社會規范、防止越軌社會行為發生的社會機制。社會控制是防范社會風險的有效辦法(當然,任何控制本身都將不可避免地生產新的社會風險),治理三網融合的社會風險,筆者也主張對其實施社會控制。[8]社會控制存在兩種重要的控制類型:硬控制和軟控制。本研究借鑒社會控制的思想及其兩種控制類型,主張對三網融合的社會風險采取如下兩種治理方式:

1.“軟治理”:樹立三網融合的風險意識。社會控制中的“軟控制”指的是社會組織運用非強制性的控制手段,如輿論、風俗、習慣、倫理道德等對社會成員的價值觀與行為方式進行的控制。比照這一思路,筆者主張對三網融合的社會風險實施“軟治理”,即樹立三網融合的風險意識,提高人們對其社會風險的認知水平。

首先,必須認識到三網融合不可避免地存在社會風險。對三網融合的社會風險熟視無睹或者誠惶誠恐都不是正確的做法,我們需要樹立三網融合的風險意識,積極尋求其社會風險防范與治理之道。

第二,針對上述四個層面的社會風險,我們都需要有清醒的認識,弄清楚它們產生的根源和可能產生的社會危害,以便在三網融合環境下進行信息傳播活動或者享受相關服務時持有一份應有的理性。

第三,對于技術層面的社會風險,尤其需要保持警醒。技術在三網融合中是必不可少的要素,但是,徹底地信任技術或者一味地依賴技術卻會使我們的信息傳播活動被技術所控制與奴役,終會自食其果。

三網融合與我們的日常生活密切相關,因此,我們需要不斷提高對三網融合社會風險的認知水平。為此,我們不僅需要進行常規的學習與教育,而且還需要建立一套三網融合社會風險評估體系和風險預警體系,并努力促成其制度化運作。

2.“硬治理”:建立健全監管機制與法律體系。與軟控制相對應,社會控制中的“硬控制”是指社會組織運用強制性控制手段,如政權、法律、紀律等對社會成員的價值觀、行為方式進行的控制。借鑒“硬控制”的思想,筆者主張對三網融合的社會風險實施的“硬治理”主要是建立健全三網融合的監管機制與法律體系。

1)建立健全三網融合的監管機制。監管問題是我國三網融合發展的重要問題。由于我國的三網融合主要是由中央政府的政策強力推動,同時,鑒于我國政府能夠實施強有力的宏觀調控的實際,政府能夠在三網融合的未來發展及其社會風險治理中扮演主導角色,因此,三網融合社會風險的“硬治理”主要靠建立健全監管機制。

首先,必須建立一個統一的全國性的部門以站在國家立場、代表國家整體利益監管三網融合,實行融合監管,并將之制度化。電信系統與廣播電視系統非實質性的融合以及強勢行業資本壟斷產生的社會風險歸根到底是由行業利益和部門分割造成的,各行業和各個部門站在各自的立場捍衛既得利益、爭奪新的市場空間,必然造成三網融合無法真正實現,最終產生社會風險。建立統一的全國性的監管部門,利用國家強力推行國家意志,執行國家三網融合政策,維護國家的整體利益,實現三網融合提高信息服務水平與推進國家信息化的初衷。

其次,新的融合監管需要大力更新和變革現有的不適應三網融合語境的管理理念與管理政策,堅定不移地逐步放松管制,消除現行政策和體制中的障礙,推動三網融合健康發展。其中,放松管制是世界性的趨勢,已有眾多成功的經驗可資借鑒。

最后,在具體監管過程中,新的融合監管還需要平衡各種關系,特別需要注意平衡“管起來”和“放得開”的關系,采取相應的措施保護和鼓勵發揮受眾積極性,這考驗著我們的政策智慧,也事關三網融合的未來發展。此外,新的融合監管還需要不斷地進行“反身性”思考,反思監管本身的不足,警惕新的監管產生新的社會風險。

2)建立健全三網融合的法律體系。監管本身面臨著外部挑戰和客觀困難,它還必須依靠法律為其提供框架和依據以保障合法性與連續性,法律也是打擊三網融合中信息安全領域犯罪行為的“利器”。因此,治理三網融合的社會風險還必須建立健全三網融合的法律體系。

第一,三網融合離不開法律的認可與支持,需要對之立法,并對統一的全國性的監管作出法律確認。第二,三網融合沖擊著現行的法律體系,原來基于電信、廣播電視和互聯網三個行業制定的分門別類的法律以及與這三個壟斷行業相關的法律必須調整,轉變法律調控方式,革新法律觀念,實現法律規制融合。第三,針對網絡安全和信息內容安全問題,還需要制定專門的法律予以規制。

[1] 溫家寶主持召開國務院常務會議,決定加快推進電信網廣播電視網互聯網三網融合[N].人民日報,2010-01-14(1).

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[8] 鄭杭生.社會學概論新修[M].北京:中國人民大學出版社,2009.

Abstract:At present,China has entered a critical period of accelerating the convergence of three networks(C3N),and in this context it is of great practical significance in discussing the social risk and management of C3N.C3N has four levels of social risk named technology,marketing,information and monitoring risk,which should be governed by fostering the awareness of risk and by establishing regulatory mechanism and legal system.

Key Words:the convergence of three networks(C3N);risk society;social risk;government

On the Social Risk and Management the Convergence of Three Networks

Shi Yibing,Wu Shiwen
(School of Journalisma and Communication,Wuhan University,Wuhan,Hubei430072,China)

C91

A

1671-2544(2010)04-0103-05

2010-06-15

石義彬(1955— ),男,湖北隨州人,武漢大學新聞與傳播學院教授,博士生導師。

吳世文(1982— ),男,湖北十堰人,武漢大學新聞與傳播學院博士研究生。

(責任編輯:胡先硯)