基層政府法治建設(shè)的問題與對策分析

趙雙林，賈玉林

（1.邯鄲學(xué)院，河北 邯鄲 056001；2.河北省教育科學(xué)研究所，石家莊 050000）

在我國現(xiàn)有的行政體制中，各級政府的地位和性質(zhì)不同，承擔(dān)的任務(wù)不同，管理方式和方法亦有所區(qū)別。其中，基層政府是連接中央政府、省級政府和廣大人民群眾的“橋梁政府”、“前沿政府”。強化基層政府法治建設(shè)，不僅關(guān)系到基層政權(quán)的穩(wěn)定，而且關(guān)系到整個執(zhí)政黨地位的穩(wěn)定乃至整個國家的穩(wěn)定。因此，基層政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設(shè)的整體進程。當(dāng)前，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進入了一個新的歷史時期，既面臨前所未有的發(fā)展機遇，也顯現(xiàn)出深層次的矛盾和問題。為此，2007年6月25日，胡錦濤總書記在中央黨校發(fā)表重要講話時再次強調(diào)：要“全面落實依法治國基本方略，弘揚法治精神，維護社會公平正義！”可見，為適應(yīng)新形勢和新要求，堅持鄧小平理論和“三個代表”重要思想，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會、加強政府自身改革和建設(shè)，迫切需要基層政府對目前存在的一些突出問題，如依法行政的觀念淡薄，執(zhí)法體系不完善，依法行政能力弱，決策的科學(xué)化、民主化水平不高，監(jiān)督機制不健全，權(quán)力約束效果差等，提出相應(yīng)的解決方案。要通過不斷增強政府工作人員的法治意識，提高法律素質(zhì)，規(guī)范執(zhí)法行為，加強規(guī)范性文件的審查，完善行政決策機制，提高依法行政水平，規(guī)范監(jiān)督機制，建立行政責(zé)任追究制度等有效措施來保障基層政府真正做到依法行政。

一、基層政府的涵義與特征

（一）基層政府的涵義

根據(jù)《中華人民共和國憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的相關(guān)規(guī)定，基層政府就是基層國家行政機關(guān)，一般是指市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級國家行政機關(guān)?；谘芯康男枰?，本文以縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)等基層政府為研究對象。

基層政府是基層國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，是基層國家行政機關(guān)，是我國政權(quán)體系中的基礎(chǔ)，處在政府工作的第一線，承擔(dān)著經(jīng)濟、政治、文化、社會等各方面的管理職責(zé)，直接面向廣大人民群眾，需要直接處理各種具體、現(xiàn)實的利益關(guān)系和社會矛盾。基層政府的主要功能在于對法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等的具體落實和執(zhí)行，在管理對象上呈現(xiàn)出明顯的直接性，基層政府的日常工作就是直接面對廣大人民群眾。換言之，基層政府是連接中央政府、省級政府和廣大人民群眾的“橋梁政府”或者稱“前沿政府”。從這層意義上說，基層政府是加強執(zhí)政能力、建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)，其能否健全體制并正常運行，不僅關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和局部地區(qū)的政治穩(wěn)定，而且關(guān)系到整個國家的行政管理、社會發(fā)展乃至政治穩(wěn)定。

（二）基層政府的特征

依據(jù)《中華人民共和國憲法》、《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》的有關(guān)規(guī)定，基層政府的特征主要表現(xiàn)為：

1.地位的雙重性

《憲法》第105條規(guī)定的“地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)”，體現(xiàn)了基層政府法律地位的雙重性：一方面，基層政府是本級地方國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作；另一方面，又對其上一級國家行政機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，服從國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。

2.職責(zé)的執(zhí)行性

基層政府依照憲法和地方組織法規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令。因此，依據(jù)法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件，對本區(qū)域的政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)進行規(guī)劃、建設(shè)和管理成為基層政府的主要任務(wù)。

3.行為的直接性

基層政府按照法規(guī)和程序的規(guī)定做出的大部分是具體行政行為。其特點是對象特定化、具體化，是對某一個具體的事件或者具體的人所做的處理，效力指向特定具體事件，或者公民、法人，或者其他組織?；谝陨戏治?，基層政府的日常工作就是直接面對廣大人民群眾，不僅接觸面廣，而且接觸密度高，其每一個決定或者命令，往往都與管理對方的切身利益有著直接的關(guān)系。

二、基層政府法治建設(shè)中存在的主要問題及其成因分析

近年來，在黨中央、國務(wù)院的高度重視和正確領(lǐng)導(dǎo)下，基層政府法治建設(shè)的進程明顯加快，在實踐中取得了一系列成效，但不可否認(rèn)的是，基層法治政府建設(shè)工作中尚存在一些不容忽視的問題和薄弱環(huán)節(jié)。

（一）法治觀念淡薄，法治意識不強

在現(xiàn)實工作中，一些行政機關(guān)的工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對于依法行政的認(rèn)識不高，依法行政的觀念比較淡薄。一些行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部對于依法行政工作常常是“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。一些地方依法行政工作還只是停留在會議上、文件中，流于形式，并沒有真正落實到行動當(dāng)中去。有的領(lǐng)導(dǎo)干部長官意志嚴(yán)重，習(xí)慣于傳統(tǒng)的思維方式和工作方法，憑經(jīng)驗辦事，想當(dāng)然地決策，輕視或不善于運用法律的手段處理問題；有的領(lǐng)導(dǎo)干部唯上、畏上，唯權(quán)、畏權(quán)，以言代法，以權(quán)壓法；有的領(lǐng)導(dǎo)干部講話沒有準(zhǔn)則，不講誠信，政策朝令夕改，隨心所欲。一些行政機關(guān)和執(zhí)法人員只重視實體法，認(rèn)為只要結(jié)果是正確的就可以，不注重選擇正確的手段和方法，程序意識淡薄，忽視行政權(quán)力的規(guī)范運作。

（二）執(zhí)法體系不完善，依法行政能力弱

當(dāng)前，加快基層法治政府建設(shè)，特別需要在理順決策程序的前提下，從行政決策執(zhí)行的層面來探討法治政府所提出的基本原則，探討行政執(zhí)法體系應(yīng)具備的相關(guān)品質(zhì)。從行政執(zhí)法體系的架構(gòu)而言，基層政府行政執(zhí)法體系的框架已經(jīng)搭建完成。但是，無論從靜態(tài)上還是從動態(tài)上考察基層政府的行政執(zhí)法過程，都會發(fā)現(xiàn)基層政府行政執(zhí)法體系還不盡符合建構(gòu)法治政府的內(nèi)在要求，主要表現(xiàn)為：行政立法薄弱，行政主體界定不清，行政自由裁量權(quán)控制機制不完善，行政執(zhí)法程序缺乏可操作性，依法行政的能力不夠強等。例如：有一些地方在下達(dá)處理決定時，僅憑印象、經(jīng)驗辦事，沒有充分的書面證據(jù)，當(dāng)了被告后才忙著調(diào)查取證，嚴(yán)重違反了行政復(fù)議、行政應(yīng)訴期間被告不得自行收集證據(jù)的規(guī)定等等。

（三）決策的科學(xué)化、民主化水平不高

就基層法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀而言，需要突出解決法治政府條件下對公共決策模式的認(rèn)識問題。實踐中不能完全做到充分調(diào)研、專家咨詢、民主協(xié)商、群眾聽證、集體決策，政府決策的水平和質(zhì)量直接決定了政府管理社會公共事務(wù)的效能。作為基層政府改革和創(chuàng)新的一項重要內(nèi)容，決策的科學(xué)化要求政府決策必須遵循科學(xué)的規(guī)律、程序和方法；決策的民主化要求政府決策盡可能地體現(xiàn)人民群眾的根本利益。從基層法治政府建設(shè)要求看，決策的科學(xué)化和民主化都在客觀上對決策的法治化提出了更高要求。

（四）監(jiān)督機制不健全，權(quán)力約束效果差

公眾監(jiān)督權(quán)力沒有被置于至高無上的法律地位，行政權(quán)運行的監(jiān)督機制不健全，缺乏責(zé)任追究的法律規(guī)定，行政權(quán)行使程序違法的現(xiàn)象沒有引起足夠的重視。憲法第27條之規(guī)定為行政公開提供了充分的法律依據(jù)，人民把管理國家事務(wù)的權(quán)力交給政府，當(dāng)然有權(quán)了解政府行使權(quán)力的質(zhì)量和過程。而人民的這種知情權(quán)缺少法律保障，政府侵害公民知情權(quán)的法律界定不明確。行政管理體制與市場經(jīng)濟發(fā)展的要求不適應(yīng)，依法行政面臨體制性障礙；行政決策程序和機制不夠完善；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時有發(fā)生，人民群眾反映比較強烈；對行政行為的監(jiān)督機制不夠健全，一些違法或不當(dāng)?shù)男姓袨榈貌坏郊皶r、有效的制止和糾正，行政管理相對人的合法權(quán)益受到損害得不到及時的救濟；一些行政機關(guān)工作人員依法行政的觀念還比較淡薄，依法行政的能力還有待進一步提高，所有這些問題嚴(yán)重制約著基層政府法治建設(shè)。

三、基層政府法治建設(shè)的對策

推進基層政府法治建設(shè)，決不能以犧牲人民群眾的利益為代價來換取一時的發(fā)展，必須堅持依法行政，學(xué)會用法律的手段來維護和保障經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。為此，提出以下對策：

（一）增強法治意識，提高法律素質(zhì)

擯棄人治，消除以權(quán)代法，樹立法律至上、法律主治、制約權(quán)力和保障權(quán)利的法治觀念。由于我國傳統(tǒng)的封建專制統(tǒng)治，人治思想在廣大干部中的影響仍然根深蒂固，如現(xiàn)實生活中的行政命令、長官意志、以權(quán)代法等現(xiàn)象便是明證。因此，基層領(lǐng)導(dǎo)干部必須崇尚法律，尊重法律，遵循法律，自覺轉(zhuǎn)變與依法行政不相適應(yīng)的思想觀念和行為方式，學(xué)會用法律思維來研究情況、分析問題，學(xué)會依法管理社會和政府的各項事務(wù)。當(dāng)前，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要加快樹立三種觀念：一是樹立法律支配權(quán)力的觀念，徹底糾正權(quán)力支配法律的錯誤思想；二是樹立法律面前人人平等的觀念，糾正法律治民不治官的錯誤思想；三是樹立法律工具主義與法律目標(biāo)主義同時并重的觀念，糾正單純的法律工具主義思想。

（二）加強培訓(xùn)，提高依法行政的能力

切實提高基層政府和部門全體工作人員的法律知識水平，是保證依法行政、建設(shè)法治政府的關(guān)鍵，特別是加強對基層政府各部門的領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識的培訓(xùn)，更是重中之重。以某縣為例，該縣政府建立了領(lǐng)導(dǎo)集體學(xué)法制度，組織多次集體學(xué)法講座，舉辦縣級領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政研討班，系統(tǒng)學(xué)習(xí)憲法、行政法、行政許可法、行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法、監(jiān)督法、物權(quán)法等法律法規(guī)，這對進一步提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念和依法協(xié)調(diào)處理社會矛盾、管理經(jīng)濟社會事務(wù)的能力十分重要。2007年，該縣成立了縣政府法制咨詢委員會，邀請知名專家學(xué)者擔(dān)任顧問和委員，建立了相應(yīng)的決策咨詢機構(gòu)，為政府的重大決策提供建議和意見，有效地保證了決策的合法性和有效性。該縣還成立了依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，加強了對依法行政的組織協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)，狠抓工作的貫徹落實，形成了齊抓共管的良好工作機制。這為提高基層政府依法行政的能力打下了堅實的基礎(chǔ)。

（三）規(guī)范執(zhí)法行為，加強規(guī)范性文件的審查

規(guī)范行政執(zhí)法行為，堅決杜絕不具備執(zhí)法資格的單位和個人從事行政執(zhí)法工作。嚴(yán)格遵守法定程序和權(quán)限，倡導(dǎo)文明執(zhí)法，杜絕隨心所欲、不遵守程序的執(zhí)法行為。全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制，如某縣政府按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》的要求，建立健全行政執(zhí)法行為的案卷管理、備案審查和案件評查機制，進一步完善行政執(zhí)法評議考核制度、投訴舉報制度和責(zé)任追究制度，正在將執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度落到實處。依法規(guī)范行政處罰裁量權(quán)，約束和規(guī)范行政處罰自由裁量行為，完善內(nèi)部監(jiān)督，減少執(zhí)法的隨意性，防止權(quán)力濫用。

基層政府要嚴(yán)格按照法定權(quán)限，制定和完善符合法律、法規(guī)和國家方針政策的，與市縣經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的規(guī)范性文件，不得違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等行政權(quán)力；堅持合法性審查制度，法制機構(gòu)對所有的規(guī)章和規(guī)范性文件必須進行合法性審查，未經(jīng)審查或者審查未通過的，不得發(fā)布施行，確保規(guī)章和規(guī)范性文件的合法性；提高規(guī)章和規(guī)范性文件的透明度，凡正式生效的規(guī)范性文件，必須通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞媒體等向社會公布，便于人民群眾及時了解政府決策信息；保證受理公民、法人和其他組織舉報投訴渠道暢通，及時處理公民、法人或其他組織提出的審查建議，主動接受社會各界和人民群眾的監(jiān)督；落實規(guī)范性文件評估和清理公布制度，定期對規(guī)章和規(guī)范性文件實施情況進行分析、評估，對不適應(yīng)客觀發(fā)展需要的，及時進行清理，從而消除制度之間的矛盾與沖突，提高規(guī)范性文件的質(zhì)量。

（四）完善行政決策機制，提高依法行政水平

正確決策是做好工作的前提。逐步建立以政府為主體，公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機制，進一步完善決策行政首長負(fù)責(zé)制和重大決策集體討論研究制度，建立廣泛的公眾參與制度，通過聽證會和征求意見等多種方式，廣泛聽取各領(lǐng)域和各階層的意見；建立健全重大決策前的合法性審查制度，在行政決策實施前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過政府法制機構(gòu)的合法性審查，并將所有重大行政決策事項和結(jié)果，除依法應(yīng)當(dāng)保密的外都要向社會公開；建立決策評估機制，定期對決策的執(zhí)行情況進行跟蹤與反饋，科學(xué)確定政府決策績效評估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，實行政府內(nèi)部考核與公眾評議、專家評價相結(jié)合的決策評價辦法，完善行政決策的監(jiān)督制度和體制；建立決策責(zé)任追究制度，對因決策失誤造成嚴(yán)重后果的，按照權(quán)責(zé)一致、客觀公正的原則，追究有關(guān)人員的責(zé)任。如某縣建立了重大問題科學(xué)決策機制，將決策程序進行課題化研究，決策的程序分五步：（1）充分調(diào)研；（2）專家咨詢；（3）民主協(xié)商；（4）群眾聽證；（5）集體決策。決策結(jié)果必須具備合法性、前瞻性、創(chuàng)新性、可行性和惠民性，這就是在重大行政決策方面，基本做到五不決策，即未經(jīng)調(diào)研不決策，未經(jīng)專家咨詢不決策，未廣泛聽取民意或多數(shù)群眾不擁護不決策，未經(jīng)合法性論證不決策，未經(jīng)會議集體討論不決策。

（五）規(guī)范監(jiān)督機制，建立行政責(zé)任追究制度

當(dāng)前，基層干部存在著的許多行政違法行為，其中一個非常重要的原因是缺乏強有力的監(jiān)督機制。為了使領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政，必須把領(lǐng)導(dǎo)干部的行政權(quán)力置于嚴(yán)格的監(jiān)督之下，制定和完善符合基層政府法治建設(shè)的監(jiān)督機制，強化人大的法律監(jiān)督職能，創(chuàng)新行政機關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督機制。要建立健全政府規(guī)范性文件的備案審查制度，加強對基層政府抽象行政行為的監(jiān)督，加強對下級機關(guān)具體行政行為的監(jiān)督檢查，完善行政執(zhí)法程序監(jiān)督，建立行政執(zhí)法案件質(zhì)量評查制度，及時糾正行政執(zhí)法中的違法違規(guī)行為，充分發(fā)揮監(jiān)察、審計部門的行政職能，強化對領(lǐng)導(dǎo)干部行政權(quán)力的專門監(jiān)督和制約，健全社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

按照“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究，侵權(quán)須賠償”的要求，建立健全行政責(zé)任追究制度；建立領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政工作責(zé)任制度，對領(lǐng)導(dǎo)班子成員就依法行政工作定崗定責(zé)定獎懲；建立領(lǐng)導(dǎo)干部行政責(zé)任追究制度，其具體制度應(yīng)包括：首問責(zé)任制，行政過錯責(zé)任追究制，決策失誤責(zé)任制，用人失察責(zé)任制，監(jiān)督缺失責(zé)任制，重大過失自動辭職制等。同時，要細(xì)化追究責(zé)任的主體和具體類型。

（六）建立與完善考評機制

當(dāng)前，在對基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考核中，依法行政的考核機制還沒有建立，對依法行政的考核沒有納入重要議事日程，違法行政應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任還不能有效落實。為此，實踐中應(yīng)從以下兩個方面建立和完善依法行政考核制度，加強基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力建設(shè)：一是選拔考核制度，即在選拔基層領(lǐng)導(dǎo)干部時，將領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力作為一個重要的選拔考核標(biāo)準(zhǔn)，考核其對行政法基本知識及涉及的基層法律知識和擬任職位所應(yīng)具備的法律知識的掌握情況，考核其將法律知識應(yīng)用于實踐的能力；二是政績考核制度，將是否具有依法行政觀念、知識水平和依法行政的能力作為對領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的一個重要指標(biāo)，并注重平時的依法行政能力考核。

總之，推進基層政府依法行政，必須結(jié)合其特點和實際，從基層政府權(quán)力運行的薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵部位入手，突出重點，穩(wěn)步推進?？偟囊笫?，在規(guī)范行政決策行為上下功夫，完善行政決策的制度和機制，推進依法決策、科學(xué)決策、民主決策，努力使政府各項決策真正體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀，符合客觀實際，反映人民意愿；在規(guī)范性文件監(jiān)督管理上下功夫，嚴(yán)格實行合法性審查和備案制度，堅決糾正規(guī)范性文件與法律、法規(guī)及規(guī)章相抵觸的現(xiàn)象，切實維護法制統(tǒng)一、政令通暢；在規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法上下功夫，促進行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)、行使權(quán)力，確保法律制度的全面正確實施；在提高政府行為透明度上下功夫，大力推進政府信息公開，切實保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；在提高公務(wù)員隊伍法律素質(zhì)上下功夫，加強對公務(wù)員依法行政知識的培訓(xùn)，并廣泛開展依法行政的宣傳，營造良好的法治環(huán)境。只有這樣才能真正做到依法行政，才能早日達(dá)到基層政府法治建設(shè)的目標(biāo)。

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