論政府在統籌城鄉發展中的地位與作用

沈維鳳，曹威偉，楊 柳

（湖南農業大學，湖南 長沙 410128）

縱觀世界，無論是發達國家，還是發展中國家，在工業化和城市化的發展過程中，都曾出現過或正在出現工業化和城市化發展迅速，而農業和農村發展相對落后，呈現城鄉差距的現象。我國是發展中國家，目前城鄉差距很大，且有繼續擴大的趨勢。因此，統籌城鄉發展，扭轉城鄉差距擴大趨勢，已成為黨和國家高度關注的一項歷史重任。筆者將以我國城鄉發展差距產生的原因為線索，探討社會主義市場經濟條件下政府在統籌城鄉發展中的地位與作用。

1 我國城鄉發展差距產生的原因

我國城鄉差距產生的原因源于城鄉二元經濟社會結構的形成。城鄉二元經濟社會結構是指由城市現代工業和農村傳統農業構成的經濟形態，以及由一系列制度安排所形成的相互分割的城市社會和農村社會構成的社會形態。

1.1 我國城鄉二元經濟結構的形成

建國初期迫于復雜的國際形勢，我國選擇了優先發展重工業的經濟發展戰略。但由于當時經濟發展水平十分低下，工業底子薄，技術落后，資金嚴重匱乏，在國民經濟中占有重要地位的傳統農業勞動生產率又不高，抵抗自然災害的能力弱小，支持工化的能力有限。在這樣的經濟背景條件下，為保證優先發展重工業，政府出臺了一系列的“城市偏向”調控政策：①實行糧食統購統銷，控制了農業的產出與交換；②財政上削減農業預算，“取多予少”，嚴重影響了農業經濟的發展；③金融上限制農業貸款，使得鄉鎮企業發展舉步維艱；④實行“工農業產品剪刀差”，不平等交換轉移了農民創造的部分價值；⑤低價征用農民土地，減少了農民的土地價差收益等。這些重工輕農、重城輕鄉政策的出臺是導致我國城鄉二元經濟結構形成的政策性原因，也是主要原因。

1.2 我國城鄉二元社會結構的形成

1958年我國頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，將城鄉居民劃分為城市戶口和農村戶口，形成了嚴格的城鄉居民二元戶籍管理制度。戶籍管理制度的作用主要是便于進行人口統計、社會治安維護等社會管理工作。但伴隨城鄉居民二元戶籍管理制度的制定和實施，也同時產生了城鄉二元社會結構：①把城鄉居民分割為社會地位、發展機會均不平等的兩個社會集團，把農民嚴嚴實實地困在農村，只能務農，不得遷入城市，既便是農村婦女嫁入了城市也辦不到城市戶口，找不到工作，只能做“半邊戶”；②形成了社會福利分配不公的機制，持有城市戶口的居民可以享受商品糧供應、副食福利、就業保障、公費醫療、住房福利、子女教育、豐富的文娛生活、退休保障等一系列社會福利，而持有農村戶口的居民卻享受不到城市居民所享受的這些社會福利。因此，城鄉居民二元戶籍管理制度是形成我國城鄉二元社會結構的主要原因。

由于城鄉二元經濟社會結構的形成，嚴重影響了農村經濟社會的發展和城市化進程，導致了城鄉差距的產生。改革開放以后，因“城市偏向”政策的延續，以及市場化對弱質農業的不公正轉移，出現了“馬太效應”，使得我國城鄉二元經濟社會發展差距呈現加速擴大的趨勢。

2 政府在統籌城鄉發展中的地位

從我國城鄉發展差距產生的原因中不難看出，政府在二元經濟社會結構的形成中起了主要作用。單一的計劃經濟體制是我國二元經濟社會結構形成的經濟背景條件。隨著改革開放的不斷深入，我國已建立起社會主義市場經濟，形成了公有與私有等多種經濟成分共存的經濟背景條件。在這樣的經濟背景條件下，政府與市場將共同作用于經濟社會的發展。因此，在多種經濟成分共存的社會經濟背景條件下，深入研究政府在統籌城鄉發展中的地位時，就必須將政府與市場一并進行研究。

2.1 政府與市場的關系

政府與市場的關系是辨證統一的關系，共同作用于經濟社會的發展，但在不同的經濟社會發展階段其作用的范圍與效率各有不同。因此，在統籌城鄉經濟社會發展過程中，必須正確處理好政府與市場的關系。否則極易出現市場和政府失靈的現象。①市場失靈。市場遵循價值規律，在資源配置中起基礎性作用。但市場經濟規律自身同時也存在弱點，即市場失靈。市場失靈主要是因公共產品供給失衡、壟斷、外部影響、非對稱信息等因素引起的，例如：公共產品的供給是市場難以解決的。解決市場失靈問題還需政府干預。②政府失靈。政府可制定各種政策，采取各種措施來解決市場不能解決的問題，但政府也會失靈。政府失靈是指政府的活動或干預措施缺乏效率，例如：公共產品供給失衡、干預過度或干預不足、官僚主義和腐敗滋生、政策制定和執行的偏差等。因此，在統籌城鄉發展過程中，既要準確把握政府與市場的關系，又要準確把握政府自身的作用力度與范圍，防止出現“越位”、“錯位”和“缺位”的現象。

2.2 政府在統籌城鄉發展中的地位

目前，我國市場機制還不夠完善，市場化水平還比較低，如生產、流通、消費領域市場發展不平衡，存在地區市場發展差異，尤其是城鄉市場發展差異更大，地方保護主義嚴重等，其市場地位尚未得到國際社會的廣泛認可。因此，市場在統籌城鄉發展中還處于輔助地位，不能起主導作用。

政府是形成二元經濟社會結構和產生城鄉發展差距的主要推動者，阻礙城鄉發展的許多問題存在于政府自身，如戶籍管理制度改革的問題、統籌城鄉公共產品的供給問題、解決行業壟斷的問題等。這些都需從政府自身做起。

上述狀況決定了政府在統籌城鄉發展、扭轉城鄉差距的過程中仍將處于十分重要的主導地位，仍將發揮主要作用，而市場將處于不可替代的輔助地位。但隨著我國市場機制的不斷完善，政府將會逐步轉變職能，退出主導地位而處于服務地位。

3 政府在統籌城鄉發展中的作用

統籌城鄉發展，就是要建立公正公平的一元經濟社會，實現城鄉生產要素合理配置，協調城鄉利益，消除城鄉二元經濟社會結構和城鄉差別。在統籌城鄉發展中，政府應發揮重要作用。

3.1 發揮城鄉統籌規劃作用

在統籌城鄉發展過程中，政府首先要做好城鄉統籌發展規劃，為統籌城鄉發展提供科學的指導和可操作的發展藍圖，從根本上轉變“城市偏向”的理念，通過統籌規劃城鄉資源、確定產業重點和主導產業等形式，對如何縮小城鄉差別，促進農村工業化和城鎮化進程進行長遠的統籌規劃，以防止在工業化發展中期出現城鄉過度分化。但這種統籌不應等同于過去計劃經濟體制下的指令性計劃，而應采用符合市場經濟規律要求的調控手段，通過國家的宏觀調控和政策的引導來實現。

3.2 發揮統籌城鄉公共產品供給作用

公共產品的供給是市場難以承擔的社會重責，因此政府要統籌好城鄉公共產品供給：①政府要承擔起各種基礎設施的供給，如道路、交通、供水、供電、通信等基礎設施的建設，特別是在統籌城鄉基礎設施建設中，應把基礎設施建設的重點轉向農村，把基礎設施建設向農村延伸，大幅度增加以改善農民基本生產條件和生活質量為重點的農村中小型公共基礎設施的建設，加快改善農村經濟社會發展的硬環境；②政府要承擔起教育、衛生、文化、社會保障、環境保護等公共產品和服務的供給。由于我國長期以來“重城輕鄉”思想的指導，公共產品供給方面城鄉差距懸殊，因此政府應加大對農村的傾斜，加快縮小公共產品供給的城鄉差別。

3.3 發揮統一城鄉國民待遇作用

產生城鄉居民待遇不公的體制性原因是城鄉二元戶籍管理制度的實施。因此，應逐步取消城鄉二元戶籍管理制度，實行統一的“中華人民共和國居民戶口”，使廣大農村居民與城市居民享受同等的社會地位與發展機會；建立城鄉一體、同工同酬的全國統一的勞動力大市場，形成合理的農村剩余勞動力自由遷移和自由競爭就業的機制。這也是加快城市化發展的必然要求。

3.4 發揮統籌城鄉財政調控作用

我國目前仍是農業大國，國情決定了政府是農業投入的主渠道，因此，政府要切實轉變“城市偏向”、“重工輕農”、“取多予少”的觀念，確立“以工輔農”、“以城補鄉”、“予多取少”的觀念，充分發揮財政調控作用。①要加大對農業基礎設施建設、農業科研和農民培訓等方面的投入，逐步減少對流通環節的補貼，建立起對農民收入的直接補貼制度；②積極推進農村金融機構改革，增加信貸資金對農業的投入，增加農業中、長期投入比重，提升農業生產技術，推進農業產業化發展和可持續發展。

3.5 發揮統籌城鄉市場建設作用

農村是我國的巨大市場，消費群體眾多，消費需求大。然而，在市場體系建設方面農村卻遠落后于城市，農村居民消費能力也遠低于城市居民。因此，應充分發揮政府在統籌城鄉市場建設中的作用。①建設好城鄉融合的市場體系，根據城鄉之間客觀上存在的環境、生產和生活方式的差異，建立和完善農村資源要素市場，農產品生產、加工與流通市場，農村居民消費市場等，實現城鄉市場大流通；②做好農村市場建設規劃，完善農村市場網絡體系布局，與城市市場網絡體系對接，保證城鄉市場流通渠道的暢通；③加強農村市場主體培育，努力提高農民可支配收入，不斷提高農民的消費水平。

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