國庫集中收付制度對高校財(cái)務(wù)預(yù)算的影響

戴權(quán) 龍靜萍

（南華大學(xué) 產(chǎn)業(yè)辦，湖南 衡陽 421001）

國庫集中收付制度對高校財(cái)務(wù)預(yù)算的影響

戴權(quán) 龍靜萍

（南華大學(xué) 產(chǎn)業(yè)辦，湖南 衡陽 421001）

國庫集中收付制度改革的實(shí)施對高校財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生了較大的影響，特別是對高校財(cái)務(wù)預(yù)算的影響很大，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：1.凸顯高校財(cái)務(wù)預(yù)算的地位；2.強(qiáng)化了高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性和合理性；3.高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制精細(xì)化；4.加強(qiáng)了高校財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督；5.為推行高校績效預(yù)算打下基礎(chǔ)。

國庫集中收付；制度；高校預(yù)算；影響

國庫集中收付制度是由政府財(cái)政（國庫）部門對所有的政府性收入包括預(yù)算內(nèi)收入和納入預(yù)算內(nèi)管理的預(yù)算外收入進(jìn)行集中收納管理，同時(shí)對各部門各單位的支付過程實(shí)行統(tǒng)一處理的制度。其核心內(nèi)容是通過國庫單一賬戶對國庫資金實(shí)行集中管理。其基本特征是：其一，財(cái)政統(tǒng)一開設(shè)國庫單一賬戶，各單位不再另設(shè)銀行賬戶；其二，所有財(cái)政收入直接繳入國庫，不再通過其他中間環(huán)節(jié)。其三，各部門根據(jù)自身需要在預(yù)算確定的范圍內(nèi)，決定購買何種商品和勞務(wù)且由財(cái)政集中支付到商品和勞務(wù)提供者。其四，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。

根據(jù)《財(cái)政國庫管理制度方案》（財(cái)庫[2001]24號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于深化地方國庫集中收付改革制度改革的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫[2007]51號(hào)）要求，2010年所有財(cái)政性資金全部納入國庫單－賬戶體系運(yùn)行管理，各級預(yù)算單位全部實(shí)行國庫集中支付制度。國庫集中收付制度自2001年實(shí)施至2008年底，中央各部門及所屬12000多個(gè)基層預(yù)算單位實(shí)施了國庫集中支付改革。全國所有省份和計(jì)劃單列市本級，300多個(gè)地市，19000多個(gè)縣（區(qū)），超過28萬個(gè)基層預(yù)算單位實(shí)施了改革。[1]

國庫集中收付制度在高校實(shí)施，對高校財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生了一些影響，特別是對預(yù)算管理，即高校預(yù)算的編制，執(zhí)行和監(jiān)督產(chǎn)生了重要影響。

一 凸顯了高校財(cái)務(wù)預(yù)算的地位

國庫集中收付制度改革前，高校享有比較高的理財(cái)自主權(quán)，高校財(cái)務(wù)預(yù)算盡管也有較重要的地位，但高校對資金的籌集、分配，使用有自主權(quán)，因而可以隨時(shí)修訂預(yù)算，追加或減少預(yù)算，財(cái)務(wù)預(yù)算地位并不突出。國庫集中收付制度改革后，盡管高校對資金的支配和管理使用權(quán)并沒有改變，但是由于高校所有資金全部上繳國庫，財(cái)政部門從預(yù)算到支出對資金的運(yùn)行建立了全面的動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制且對支出擁有最終的財(cái)政審批權(quán)。高校財(cái)務(wù)管理，所有的資金的使用，都要依據(jù)預(yù)算來安排。國庫集中收付中心作為預(yù)算執(zhí)行部門嚴(yán)格按照預(yù)算計(jì)劃具體執(zhí)行，并對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行后續(xù)檢查，以保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、公開性，財(cái)政（國庫）部門的政策導(dǎo)向是重預(yù)算、輕決算，強(qiáng)化預(yù)算約束。高校只有編制出全面、科學(xué)、準(zhǔn)確、合理及時(shí)的財(cái)務(wù)預(yù)算，才能比較順暢地使用高校的資金。因此，高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制與管理的地位就凸顯出來了。甚至有人認(rèn)為高校財(cái)務(wù)管理活動(dòng)已被壓縮或單一的預(yù)算管理活動(dòng)，理財(cái)主體地位也就只剩下單一的預(yù)算自主地位了。[2]

二 強(qiáng)化了高校財(cái)務(wù)預(yù)算的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性和合理性

公共選擇理論把政府的預(yù)算決策看成由公共產(chǎn)品的供求雙方相互決定的過程，政府通過預(yù)算收支提供的公共產(chǎn)品應(yīng)符合公眾的偏好或意愿，國庫資金的使用源于政府的預(yù)算決策。公共財(cái)政預(yù)算的編制及其執(zhí)行過程是公共政策的最終表達(dá)。高校財(cái)務(wù)預(yù)算要反映高校教學(xué)，科研及社會(huì)服務(wù)活動(dòng)。在國庫集中收付制度改革前，高校財(cái)務(wù)預(yù)算對預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性與合理性要求，因?yàn)楦咝Ｏ碛懈叨鹊馁Y金使用自主權(quán)而并不高。實(shí)行國庫集中收付制度后。高校所有資金收付通過預(yù)算來執(zhí)行。高校按照預(yù)算和資金使用計(jì)劃向財(cái)政國庫支付機(jī)構(gòu)申請授權(quán)支付的月度用款金額。而且任何超預(yù)算的資金支付都必須按程序先調(diào)整預(yù)算，報(bào)人大批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。因此，高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制必須科學(xué)、準(zhǔn)確、及時(shí)和合理，否則就會(huì)影響高校我日常教學(xué)科研活動(dòng)。預(yù)算編制的科學(xué)性主要是指預(yù)算的編制要客觀反映學(xué)校教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)等各項(xiàng)活動(dòng)的收入與支出情況，預(yù)算的編制能夠符合學(xué)校的發(fā)展?fàn)顩r，合理配置資金，使資金發(fā)揮最大效益。預(yù)算編制的準(zhǔn)確性是指預(yù)算的編制能夠準(zhǔn)確預(yù)測預(yù)算年度的收入與支出情況，不能有遺漏或重復(fù)。合理性是指預(yù)算編制的項(xiàng)目支出要有合理的依據(jù)，不能用其他、招接待費(fèi)等科目作為支出的依據(jù)。及時(shí)性是指預(yù)算編制應(yīng)是會(huì)計(jì)年度預(yù)算，其執(zhí)行應(yīng)從預(yù)算批復(fù)通過之時(shí)起作為年度預(yù)算執(zhí)行起點(diǎn)。即預(yù)算執(zhí)行起算時(shí)間應(yīng)與會(huì)計(jì)年度一致。

在實(shí)行國庫集中收付制度前，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員能隨時(shí)了解學(xué)校的教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)等活動(dòng)的收支情況，也了解各個(gè)項(xiàng)目的支出情況，可以根據(jù)具體情況來修正預(yù)算。同時(shí)在預(yù)算沒有通過之前，可以依據(jù)實(shí)際發(fā)生的支出和收入進(jìn)行財(cái)務(wù)核算。實(shí)行國庫集中收付制度后，預(yù)算一旦批復(fù)執(zhí)行，一般不得更改。預(yù)算編制如果不能反映真實(shí)的收入與支出情況，勢必造成有的項(xiàng)目資金過多而有的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不足，甚至于因?yàn)闆]有準(zhǔn)確預(yù)測收入情況而導(dǎo)致有的預(yù)算項(xiàng)目不能執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行與會(huì)計(jì)年度時(shí)間應(yīng)是一致的，因此，高校預(yù)算編制應(yīng)在每年1月1日前編制完成并報(bào)財(cái)經(jīng)部門經(jīng)人大批準(zhǔn)后批復(fù)。但我國人大會(huì)議一般在3月份召開，因而財(cái)經(jīng)部門批復(fù)預(yù)算時(shí)間一般在每年3月份，因此，要保證預(yù)算執(zhí)行的及時(shí)性，預(yù)算執(zhí)行期間應(yīng)改為每年4月1日至次年3月31日。[3]

三 高校預(yù)算編制精細(xì)化

預(yù)算編制是推行國庫集中收付制度的基礎(chǔ)。按照《財(cái)經(jīng)國庫管理制度試點(diǎn)方案》的要求，所有的財(cái)經(jīng)資金的支付都應(yīng)建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)上。明晰的預(yù)算就是預(yù)算編制精細(xì)化，即所有資金都能明確落實(shí)到具體的項(xiàng)目上，項(xiàng)目預(yù)算詳細(xì)，項(xiàng)目預(yù)算支出依據(jù)合法。目前高校預(yù)算精細(xì)化應(yīng)在以下幾個(gè)方面予以改善：

（一）高校預(yù)算科目應(yīng)與部門預(yù)算科目一致。預(yù)算科目的不一致導(dǎo)致國庫在執(zhí)行高校財(cái)務(wù)預(yù)算時(shí)復(fù)核的國準(zhǔn)遲延資金的支付。雖然高校事業(yè)會(huì)計(jì)制度與國庫集中收付制度規(guī)定有不同之處，但是可以通過修訂《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》來完善和協(xié)調(diào)兩者的沖突。也就是說高等學(xué)校的預(yù)算科目的分類應(yīng)加以修改與國庫集中收付制度相一致。這樣就可以促進(jìn)財(cái)經(jīng)對學(xué)校預(yù)算資金和用款計(jì)劃的審核和監(jiān)督。

（二）高校財(cái)務(wù)預(yù)算要制定科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算決策程序，實(shí)行會(huì)員參與，制定完整的收支范圍和收支項(xiàng)目分類。只有在全員參與了解學(xué)校的收入與支出的基礎(chǔ)上才能做到細(xì)化預(yù)算。收入既包括財(cái)經(jīng)撥付的經(jīng)費(fèi)（包括工資、補(bǔ)貼、科研和獨(dú)立項(xiàng)目等）又包括學(xué)校自籌的經(jīng)費(fèi)（包括學(xué)費(fèi)、損贈(zèng)、產(chǎn)業(yè)、科研成果轉(zhuǎn)化、社會(huì)服務(wù)等）支出的項(xiàng)目則要細(xì)化到具體三級科目，如科研、經(jīng)費(fèi)支出，應(yīng)具體到設(shè)備、耗材、藥劑調(diào)研等。

（三）高校預(yù)算應(yīng)改進(jìn)預(yù)算編制方法，實(shí)行零基預(yù)算為主，績效預(yù)算為補(bǔ)充的預(yù)算方法。零基預(yù)算最重要的是制定預(yù)算定額，包括定員與定額，[4]科學(xué)合理的預(yù)算定額是零基預(yù)算精確的關(guān)鍵。零基預(yù)算打破了基數(shù)法預(yù)算中部門經(jīng)費(fèi)只增不減問題。但是零基預(yù)算編制復(fù)雜，在沒有全面透徹掌握信息的情況下無法制定出科學(xué)合理的定額，而績效預(yù)算法通過績效的評價(jià)確定各項(xiàng)預(yù)算的科學(xué)性和合理性，彌補(bǔ)零基預(yù)算法難以確定科學(xué)、合理預(yù)算定額的不足。

四 加強(qiáng)了高校預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督

按照《財(cái)政部關(guān)于深化地方國庫集中收付制度改革的指導(dǎo)意見》，各地財(cái)政國庫部門要逐步建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以信息化技術(shù)為支撐的預(yù)算動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，即以實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控為重點(diǎn)，建立起綜合核查，動(dòng)態(tài)監(jiān)控信息披露，監(jiān)控檢查通報(bào)，處理和整改相配合的監(jiān)控運(yùn)行機(jī)制，大力提升預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控水平，充分發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制的威懾作用。動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制主要包括三個(gè)方面：一是用款計(jì)劃依據(jù)預(yù)算編報(bào)審批，預(yù)算單位要依據(jù)預(yù)算對資金使用作出預(yù)測，按照規(guī)定程序編報(bào)用款計(jì)劃，從而加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的控制；二是資金使用支付過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，監(jiān)控系統(tǒng)與代理銀行支付聯(lián)網(wǎng)，通過國庫單一賬戶體系，監(jiān)控每一筆資金的支付活動(dòng)，并能夠獲取詳細(xì)信息，對不規(guī)范操作自動(dòng)預(yù)警，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題；三是對違規(guī)問題的及時(shí)核查。動(dòng)態(tài)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題后，監(jiān)控人員迅速向預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員查詢情況，并組織實(shí)地核查，查實(shí)問題及時(shí)解決和糾正，并對相關(guān)人員進(jìn)行查處且要求預(yù)算單位整改。通過這種全面的監(jiān)控系統(tǒng)，高校預(yù)算執(zhí)行就規(guī)范化和透明化。預(yù)算的執(zhí)行信息的完整性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性大幅提高，為預(yù)算單位編制下年度預(yù)算，掌握預(yù)算績效提供了明確的依據(jù)，也為財(cái)經(jīng)部門提供了決策依據(jù)。

這種全面動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)和核查制度的實(shí)行促使高校預(yù)算在預(yù)算編制時(shí)就樹立起剛性預(yù)算的觀念，做到科學(xué)、準(zhǔn)確、及時(shí)和精細(xì)化。建立預(yù)算跟蹤分析與評價(jià)制度，財(cái)務(wù)管理人員應(yīng)對各項(xiàng)預(yù)算收入完成情況、預(yù)算支出情況隨時(shí)掌握并進(jìn)行通報(bào)。一旦發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)立即會(huì)同內(nèi)部審計(jì)部門進(jìn)行核查、糾正和處理。以保證預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化、合理化、科學(xué)化，[5]增強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

五 為高校推行績效預(yù)算打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

高校推進(jìn)績效預(yù)算是合理配置學(xué)校資源，把更多的資源配置給效益好的部門，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化有效手段。由于種種原因，推行績效預(yù)算的高校很少。國庫集中支付制度實(shí)行后，預(yù)算的剛性化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制的運(yùn)行，解決了財(cái)經(jīng)部門與高校信息不對稱問題，迎來了績效預(yù)算新的契機(jī)。

高校實(shí)行績效預(yù)算：第一，有助于各項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行客觀評價(jià)，通過績效評價(jià)，可以使學(xué)校資金分配，資金使用等方面的業(yè)績和存在問題得到真實(shí)反映，有利于加強(qiáng)對學(xué)校資金的管理。項(xiàng)目評價(jià)結(jié)果可以與下一年度的預(yù)算結(jié)合，對績效高的項(xiàng)目可以追加預(yù)算，對績效不高或存在問題的項(xiàng)目可以減少預(yù)算甚至取消該項(xiàng)目，促進(jìn)高校資金使用效益的提高。

第二，有利于建立績效導(dǎo)向。績效評價(jià)通過科學(xué)地設(shè)計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系，全面地對預(yù)算支出作出評價(jià)。通過績效評價(jià)的指標(biāo)引導(dǎo)預(yù)算項(xiàng)目注重績效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，充分調(diào)動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目承擔(dān)者的積極性，從而促進(jìn)高校預(yù)算資金的使用效益。

第三，有利于完善預(yù)算控制制度。通過績效評價(jià)，可以發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問題及原因，明確相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，有利于控制預(yù)算資金支出的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行部門嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律，維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性。

第四，有利于提高財(cái)經(jīng)部門對高校經(jīng)費(fèi)分配的合理性。通過績效評價(jià)，高校使用財(cái)經(jīng)下?lián)苜Y金效益情況反饋到財(cái)經(jīng)部門。那么在同等情況下，績效好的高校應(yīng)當(dāng)分配更多的資金，在財(cái)經(jīng)資金有限的條件下，政府對高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配就有了一定的依據(jù)。

[1]2008年財(cái)政國庫管理制度改革進(jìn)展及2009年措施[J/OL].http://www.gov.cn,2009-03-13[2010-03-10].

[2]王春明.國庫集中支付制度對高校財(cái)務(wù)管理的影響及對策[J].會(huì)計(jì)之友,2009,(11):28-29.

[3]克服障礙完善國庫集中收付制度[EB/OL].中國政府采購網(wǎng),2008-12-05/2010-01-26.

[4]劉賢明,錢沿.試論國庫管理改革中的高校預(yù)算管理[J].贛南醫(yī)學(xué)院學(xué)報(bào),2008,(5):774-775.

[5]王瑛,王東偉.論建立國庫集中支付監(jiān)督制約機(jī)制[J].財(cái)政研究,2003,(9):2-4.

（責(zé)任編校：燕廉奚）

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F810.6

A

1673-2219（2010）06-0141-02

2010－02－05

戴權(quán)（1978－），女，湖南衡陽人，南華大學(xué)產(chǎn)業(yè)辦三力公司助理會(huì)計(jì)師。龍靜萍（1967－），女，南華大學(xué)附屬第二醫(yī)院經(jīng)濟(jì)師。