我國城市道路建設投融資中存在的問題與改革措施

○何成杰

（北海市高昂交通建設有限責任公司 廣西北海 536000）

城市道路作為現(xiàn)代城市交通的驕子，不僅僅是速度和效率的代表，而且已成為城市發(fā)展的象征，成為衡量國民經(jīng)濟現(xiàn)代化的重要標志之一。城市道路的發(fā)展不僅增強了運輸安全性，顯著提高了運輸能力，而且在改善投資環(huán)境、降低運輸成本、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、帶動區(qū)域資源開發(fā)利用、提高城市經(jīng)濟的機動性、增強城市競爭力等方面，發(fā)揮著越來越重要的作用。不過當前我國現(xiàn)階段城市道路建設任務重，投融資決策中出現(xiàn)城市道路投資結構與現(xiàn)行資本市場均存在結構失衡、融資市場化成分不足等問題。未來城市道路建設存在著很大的資金缺口，如果單靠城市投資發(fā)展城市道路是不現(xiàn)實的，也是不可行的。目前資本市場上外資及社會閑置資金充足，有效利用這些外資和民間資本，將為城市道路建設的發(fā)展發(fā)揮積極作用。

一、我國城市道路建設投融資中存在的問題

1、融資結構不合理

我國現(xiàn)階段道路建設的政府投資資金大概分為三類：第一類是各級財政投資，即納入各級政府財政預算的資金；第二類是交通規(guī)費和車購費等財政專項資金形成的道路建設資金；第三類是國債資金。這三類政府性資金加在一起，僅能滿足目前道路建設資金需求的20%。近年來，我國道路建設雖然逐步形成了以地方集資、貸款、發(fā)行債券、利用外資、轉讓經(jīng)營權等多種形式籌集建設資金的市場化投資和建設機制，但民間資金參與高等級道路建設受到諸多限制，投資渠道不暢，債券市場發(fā)展速度較慢。因此，銀行貸款實際上成為道路建設的主要資金來源，依靠包括國債資金、軟貸款、企業(yè)債券和商業(yè)貸款等在內的各類債務性融資大體要占到道路建設資金總額的60%以上。隨之而來的問題就是，融資渠道單一、過度依賴銀行貸款、融資結構不盡合理，投資主體債務負擔沉重，銀行潛在金融風險較大。因此，發(fā)展地方政府債券就成為道路建設融資的一個現(xiàn)實選擇。

2、銀行貸款比例過高

地方自籌是目前我國相對落后地區(qū)道路建設資金的首要來源，但經(jīng)濟相對落后，政府財力有限制約了對道路建設的投資，并誘發(fā)了城市道路建設中過度市場化，不適合收費經(jīng)營的項目也發(fā)展成了收費項目，并出現(xiàn)超越當?shù)厥褂谜叱惺苣芰Φ氖召M，不僅造成融資風險的極具增大，群眾的不滿，也不利于道路融資的持續(xù)發(fā)展。比如當前已建成的大部分城市道路段投資中貸款的比重較大，西部地區(qū)道路建設的資金大部分是源于銀行貸款，西部貸款修路的比例明顯高于全國平均水平，償還壓力日益加大。雖然融資政策在道路建設發(fā)展中起到了非常重要的作用，但是隨著條件和形勢的變化，一些融資政策已經(jīng)不能適應新的環(huán)境，需要做適當?shù)恼{整。

3、收費道路政策落后

道路收費并非源于我國，它是外來品，但這項制度卻在我國得到了廣泛的應用，在一段時間內有效地解決了資金短缺的問題，產(chǎn)生了積極的效果。但是，目前存在的問題是收費道路規(guī)模偏大、收費站偏多、收費標準偏高，這不僅影響了通行效率，也在一定程度上增加了車輛通行費在道路運輸成本構成中的比重，增加了群眾的出行成本和不便。目前，如何控制和管理收費道路，已成為一個急待解決的問題。有些地方一味地舉債建設，導致對銀行貸款的過度依賴、收費站點過多過密等一系列問題。收費道路建設不再是財政監(jiān)管的主要內容，收費道路政策淡化了財政的道路建設責任。

4、建設成本不斷上升

今后建設的城市道路多分布在郊區(qū)，坼遷任務艱巨，費用補償高昂，建設成本將大幅度上升。同時今后建設的城市道路交通量相對較小，給以收費還貸為資金保障的高速道路建設帶來了巨大的壓力。我國早期建設的城市道路多在人口稠密、經(jīng)濟相對發(fā)達的東中部地區(qū)展開，城市道路交通量相對較大，如目前的廣深城市道路通道交通量已達22萬輛次小客車舊，融資形勢較為樂觀。今后，大量城市道路建設將逐步轉向人口稀疏、經(jīng)濟相對較落后的地區(qū)展開，建成后的城市道路交通量相對較小，通行費收入預計較先進地區(qū)大幅降低，增加了融資難度，為保障城市道路建設，需加大資本金投入。

二、我國城市道路投融資政策的改革措施

城市道路這種大型資金密集型基礎項目建設資本金長期相對不足，其中最直接的制約因素就是資金短缺。為了給交通運輸業(yè)的發(fā)展提供充足的資金，必須進行融資手段的創(chuàng)新發(fā)展。

1、調整債務融資結構

債務融資是指通過增加企業(yè)的負債來獲取資金，一般的具體形式可以是銀行借貸融資，發(fā)行企業(yè)債券或公司債券。城市道路目前的債務融資主要是銀行借貸，比例非常大，占債務融資的90%以上。占城市道路各種融資比例的70%左右。這種過大的單一融資結構是在不斷加大金融風險，財政風險，并削弱融資主體的融資能力和創(chuàng)收能力，使城市道路企業(yè)過分依賴銀行，這對城市道路自身和銀行都不是一件好事，一旦出現(xiàn)危險就會兩敗俱傷?，F(xiàn)在城市道路的公司債券公開發(fā)行和上市的比例不到債務融資的10%，而企業(yè)債券現(xiàn)在幾乎為零。這種狀況說明兩個問題，一是城市道路企業(yè)自己發(fā)行債券的可靠性不高，二是公眾對其信譽認可度不高。在實際操作中形成了一個不敢賣，一個不愿買的尷尬局面。根據(jù)國外債券融資的情況和我國城市道路融資的現(xiàn)狀，建議我國城市道路債務融資可按6∶3∶1的比例安排銀行借貸、公司債券和企業(yè)債券的融資結構；另外可考慮融資租賃、股權（投資—回購）信托產(chǎn)品等，多條腳走路，合理搭配。

2、構建城市道路融資法律體系

要想?yún)f(xié)調城市道路的融資活動，就要建立和完善相關的法律制度，并形成一個體系，盡量減少人為因素，提高融資活動的透明度，遵循公平、公正、公開的市場經(jīng)濟規(guī)則，使融資活動真正做到有法可依，違法必糾。城市道路融資的法制建設，在一般行政管理立法方面涉及到城市在產(chǎn)業(yè)政策、稅收、外匯、利潤匯出等方面管制的規(guī)定；要加強促進外國投資在海關通關管制方面，外國投資者權益等方面和在擔保方面如土地財產(chǎn)抵押、一些權利的質押，合同權益的轉讓，保險及保險權益和轉讓等方面的立法。在與交通建設有直接關系的立法方面，首先是農(nóng)村非農(nóng)用地征用過程中有關的法律制度建設。比如在立法與土地有關的具體法律法規(guī)，在立法時，應作充分、仔細的立法調查，避免出現(xiàn)相互抵觸，超越權限甚至違反憲法的現(xiàn)象，立法要遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟建設為中心，依照法定的權限和程序，從城市整體利益出發(fā)、維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。應當體現(xiàn)人民的意愿。

3、開辟新的融資渠道

當前BOT在國際上已很普遍，但操作難度遠高于一般融資方式，其投資額大、回收期長、內部結構復雜，存在各種風險和制約因素，所以投資者往往有所顧慮。為了鼓勵投資者的積極性，減少投資風險、改善社會經(jīng)濟環(huán)境，政府必須在項目中發(fā)揮應有的作用。首先，應建立完善的法規(guī)制度。BOT項目必須建立在完善的法律制度之上，從各國的實際經(jīng)驗看，投資者要求的是合法權益得到明確的法律保障，而不是下放的承諾。這就要求省級政府從BOT項目特點出發(fā)，制定有利于項目發(fā)展、符合國家利益的相關規(guī)章制度，既保障投資者的合法權益、吸引更多的投資者前來投資，又保證本地的利益不受侵犯，使BOT項目健康有序地發(fā)展。其次，必須創(chuàng)造穩(wěn)定的政治經(jīng)濟環(huán)境，其次是BOT項目一般需要10—25年的時間，如果沒有穩(wěn)定的政治經(jīng)濟環(huán)境，投資者絕對不會在風險中度過如此長的時間，搞不好費時費錢。第三是建立高效的專業(yè)管理機構，大力培訓BOT專業(yè)人才。各省級政府從項目一開始就應建立由專業(yè)技術人員，經(jīng)驗豐富的經(jīng)濟專家，有談判經(jīng)驗的法律顧問等組成的專門機構來處理與項目有關的事宜。將傳統(tǒng)道路建設企業(yè)打造成投融資平臺，通過政府賦予其土地儲備庫的職能，利用修路儲備并開發(fā)道路兩旁土地，以土地的增值收益補充道路修建資金的缺口。

4、控制收費站規(guī)模

收費道路政策在帶來建設資金的同時，也帶來了日益沉重的債務負擔，收費道路政策的改革問題是目前交通行業(yè)的熱點問題。從國外經(jīng)驗看，主要對城市道路實行收費，其余大量的中低等級的道路主要由政府投資修建，免費提供給公眾使用。這是因為收費道路的產(chǎn)生主要是為了解決通行能力不足，降低擁擠成本，增進社會福利?？偟膩碚f，應該將收費道路總規(guī)?？刂圃谝欢ǚ秶鷥?，同時對其結構進行戰(zhàn)略調整。我們認為，考慮到隨著經(jīng)濟發(fā)展，汽車保有量逐年增加的實際情況，為減輕車主和社會負擔，建議政府在對現(xiàn)行城市道路建設投資、還款情況及貸款余額、車流量變化情況進行持續(xù)追蹤調查研究的基礎上，在必要時適當調整車輛通行費標準，比如推行計重收費，此舉在車流總量不變下可帶來通行費10%的增長。同時，研究改進車輛通行費管理方法，改變目前車輛通行費固定不變的靜態(tài)管理方法，對車輛通行費標準實行動態(tài)管理。要積極研究解決聯(lián)網(wǎng)收費問題，通過采取先進的技術手段，加強管理，減少收費站點，提高城市道路的通行效率。

總之，我國城市道路行業(yè)正處在產(chǎn)業(yè)的擴張期，面臨著持續(xù)繁榮的契機。目前資金短缺和資金使用效率低成為制約我國城市道路發(fā)展的瓶頸。針對這種局面，研究我國城市道路的投融資政策現(xiàn)狀以及存在的問題，探索我國城市道路投融資政策的改革方向，具有非常重要的意義。

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