部隊建立黨委理財問責制的探索

○何晟任更新

（1、軍事經濟學院 湖北 武漢 430035；2、駐北京鐵路軍代處 北京 100005）

部隊建立黨委理財問責制的探索

○何晟1任更新2

（1、軍事經濟學院 湖北 武漢 430035；2、駐北京鐵路軍代處 北京 100005）

鑒于黨委理財流于形式，依法理財意識不強等問題，本文擬將問責制引入，從完善制度、確定對象、理清關系、確立范圍等方面進行探索，確實加強對黨委理財進行監督，提高黨委理財能力。

黨委理財 問責制 探索

目前，一些基層單位存在著黨委管財工作機制還不夠完善，個別領導干部依法管理能力還不夠強，解決復雜問題的辦法還不夠多等問題，如何加強對黨委理財的監督，對部隊黨委理財進行有效問責，更好地落實軍委指示及軍隊制度措施，保障部隊資金安全順利使用，有重要意義。

一、部隊黨委理財現狀

1、開會走形式，管理不到位。主要體現在：對重大經費的開支、年度經費預算、經費的投向投量、經費的收支情況等黨委集體研究討論的少，開會走形式的多；黨委在研究其他工作中順便議一議的比較多，專題研究討論財務工作、定期分析財務工作形勢、制定財務管理措施、解決財務管理中存在問題的會議比較少；上級檢查時過問的多，平時抓財務工作比較少。

2、個人說了算，集體理財不落實。有的單位軍、政主官直接負責財務工作，主官“一支筆”，大權獨攬。在黨委討論研究財務工作時，個別領導說了算、開會進行討論的少，民主理財、集體理財落不到實處。分管財務工作的領導不主動向黨委和軍政主官請示匯報，有時擅自作主審批經費，花錢隨意性大，搞上有政策，下有對策，超權限審批經費。有的甚至利用手中的審批權，凌駕于黨委之上，搞個人特權，一定程度上影響到黨委成員之間的團結和班子的凝聚力。

3、機關經費安排相對多，為基層辦實事經費安排相對少。有的單位（部門）年度經費預算安排不科學，重點不突出，機關安排的多，為基層辦實事的少；有的“亂撒胡椒面”，經費形成不了“拳頭”；有的經費分配不合理，缺乏統一規劃；機關各自為政，事業經費由部門領導審批，黨委無法統管；對支出的經費是否有效益，是否辦成了實事，黨委對經費的使用跟蹤問效的少。

4、對后勤經費管理較嚴，對裝備經費管理乏力。有些領導對黨委理財的范圍和內容不熟悉，研究討論財務管理工作時涉及財務部門的經費多，涉及事業經費的少；后勤財務與裝備財務管理自成體系后，對后勤經費管的多，對裝備經費管的少；有的黨委審定年度經費預算時未審核裝備經費，使其無形中成了獨立于黨委理財之外的“賬外賬”。

二、建立黨委理財問責制必要性研究

1、轉變傳統思想，增強責任心和自律性的根本保證。目前，“官本位”、“明哲保身”、“不求有功，但求無過”等傳統觀念仍普遍存在于我軍的財務工作之中，導致部隊黨委領導責任意識淡薄，缺乏自律性，對經費審批不開會、不討論、私自處理，致使財務管理低效率，經費管理混亂。建立黨委理財問責制，明確各級黨委應負的責任，將有利于激發領導干部的事業心和責任感。

2、強化權力監督，提高經費使用效益的有效途徑。在新形勢下，軍隊經費供求矛盾仍然比較突出。部分單位出現的領導只謀財經權力而不負經濟責任的現象，究其原因，就是經費使用與領導責任沒有很好地掛起鉤，“權力”、“責任”與“問責”沒有捆緊在一起抓。建立黨委理財問責制，強調領導理財的責任，就能夠對他們的權力實施有效監督，使各級黨委和領導樹立起全心全意為部隊、為官兵服務的思想，把理財著眼點聚集到經費使用效益上來。

3、落實科學理財，規范財經管理秩序的重要舉措。在部隊理財過程中存在有的黨委領導缺乏正確的政績觀，單位家底虧空，仍不顧財力可能安排自籌工程建設項目，造成經費超支；有的黨委領導法紀觀念淡薄，對必須按照相關程序規定辦事，以部隊實際需求為依據，按照事業部門論證、財務部門審核、部門領導審簽的原則，置之不顧，自己說了算，使已經建立起的管理制度不能夠很好地運行。建立黨委理財問責制，能把各級應負的責任用法規和制度的形式固化下來，推行下去，確保各項財務管理制度得到行之有效的落實。

三、黨委理財問責制的內涵及構成要素

黨委理財問責制是指特定的各級黨委以及公共監督機關通過一定的制度安排和法定程序對公共權力使用者進行監督和約束，并對違法、不正當行使權力以及不履行義務或不正確履行好分內之事的，要求其承擔否定性結果的一種制度規范。

1、黨委理財問責主體。黨委理財問責主體即由“誰”來認定和追究責任。對其研究就是明確哪些部門和人員可以在其法定職權和授權范圍內行使“問”的權利，行使什么樣的權利，各問責主體之間的關系如何。

2、黨委理財問責客體。黨委理財問責客體即追究“誰”的責任。黨委理財問責客體也就是黨委理財問責的對象，主要指各級黨委在理財的過程中職責、擔負的經濟責任。根據相關責任的不同，可將問責客體確定領導責任人、直接責任人和連帶責任人等。

3、黨委理財問責范圍。黨委理財問責范圍，指在哪些情形下追究責任或者對問責客體的哪些行為應當追究其責任。主要包括違反國家和軍隊財經紀律、決策失誤、管理效率低、不履行或未正確履行義務以及給軍隊建設帶來一定損失，或造成官兵利益受到侵害等行為。不僅要對違反財經法規的重大事故和明顯行為問責，而且連能力不足、效率低下以及不作為等方面也要被問責。

4、黨委理財問責程序。黨委理財問責程序，即問責主體實施問責行為時應當遵循的步驟、順序和時間。黨委理財問責制要順利實行必須有一套完整合理的實施程序，包括從舉報、調查、啟動階段到處理階段責任人應接受的懲罰或終止對責任人的問責等。

5、黨委理財問責方式。黨委理財問責方式，即問責承擔責任的具體形式。應當根據責任人被問責行為的不同后果，依照相關規定、程序分別追究其應付責任。黨委理財問責方式可以采用行政問責與大眾監督相結合的方式進行。

四、黨委理財問責制的功能

1、懲罰與預防功能。合理的制度安排可以規范著人的行為方向和活動空間。對于各級黨委，既是各單位的領導，也是單位的決策人，他們的行為直接影響到了整個單位乃至部隊的利益。而建立黨委理財問責制就可以對其實施監督檢查，克服各種人為因素，使其履行其職責和義務。“懲治過錯，警戒將來”，也說明了對黨委領導進行懲戒，不僅具有否定性，同樣還具有預防性。

2、監督與約束功能。建立科學合理的黨委理財問責制度，可以對各級黨委領導行使財經權力的行為形成制度化的全程、全方位監督。孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”具有監督落實到位，問責活動才能準確、有效。建立部隊黨委理財問責制，把對行為的監督、控制覆蓋到權力履行的全過程，使決策者、管理者、執行者和監督者都要承擔相應的責任；把原有的事后結果追究的單一模式轉變為事前、事中、事后的多重約束機制；把全方位的監督制度化，使監督主體在實施問責制度時，能做到有章可循、有規可依，督促各級黨委領導地履行好財經決策職責，提高管理效率。

五、建立黨委理財問責制的幾點建議

1、依靠現有的法律、法規和規章。目前，現有的可以作為黨委問責法律依據的有：首先是國家頒布制定的，如《中華人民共和國刑法》、《財政違法行為處罰處分條例》等相關法律，這些國家層次的法律是黨委理財問責制的牽引和導向，起到了基礎性的保障作用；其次是在軍委立法層次上，包括《中國人民解放軍紀律條令》、《中國人民解放軍審計條例》、《軍隊審計處理處罰規程》、《中國人民解放軍監察工作規定》、《中國人民解放軍預算審計規定》、《中國人民解放軍經費使用審批權限規定》、《中國人民解放軍預算外管理規定》等。黨委統一的集體領導下的首長分工負責制，是我軍領導體制的根本制度。黨委統一領導與主管領導“一支筆”是實現部隊財權集中統一、嚴格經費支出的保證。完善法律依據，可以更好對黨委理財進行監督。

2、建立有針對性的問責法規。首先，建議當條件成熟時，針對軍隊黨委理財的現實情況，盡快制定《黨委理財問責規定》，明確、規范黨委理財問責的主體、客體、范圍、程序和方法，對責任人要明確其應當承擔的責任，對于問責主體的問責權限也要作出規定。以規范各級黨委在進行財經決策的行為。其次，要建立相應配套的規章和辦法。如制定具有可操作性的《黨委理財財務信息管理規定》，增強其信息的公開性，提高信息質量，對重大問題要開會討論決定，并適時對廣大官兵公布，以便增強輿論監督；制定《黨委理財績效評價準則》，確保財務管理問責范圍、依據更加科學合理。

3、實行定期與不定期相結合的問責制。要在上級與下級的定期問責機制基礎上，每年下級主管定時向上級領導匯報本單位經費使用情況，并對大型建設項目專題匯報。上級主管要利用檢查之便，對下級單位的經費使用情況進行檢查。

4、明確不同問責主體的問責權限。不同的問責主體有著不同的問責對象、工作方式和懲戒權限，應當分工負責，形成功能互補，各主體必須根據自己的職責來行使自己的問責權。其一，中央軍委和總部。中央軍委和總部，作為軍隊財力資源的配置主體，是軍隊利益的代表者。中央軍委財務，是軍隊財務的最高層次，是聯結國家財政和軍事經濟領域的重要紐帶。在經濟活動中，同財政形成請領與報銷關系；同國民經濟有關部門形成往來結算關系；在財力上保障軍隊建設及作戰等任務的完成起著決定性作用。總部財務部是中央軍委理財的最高辦事機關。而對其問責的應該是全國人民代表大會。其二，各級黨委。黨委理財是財務工作長期實踐中得出的一條基本規律。各級黨委，是軍隊部分資源的所有者，發揮著科學理財的職能，它掌握著脫離開各部門之間的利益沖突、充當宏觀調控角色的主動權，能夠從整個單位的全局出發，綜合考慮各個部門的需求，考慮單位任務的輕重緩急和發展重點，對軍隊財務工作負有領導責任，并承擔著單位宏觀調控的責任。其三，后勤財務部門。后勤財務部門是理財的綜合部門，它是連接黨委宏觀調控和事業部門微觀管理之間的橋梁和紐帶。一方面，財務部門負有財務管理之責。另一方面，財務部門負有財務監督之責。所以單位黨委應該以宏觀管理者的身份協調各部門的利益關系，有計劃有目的有方向地控制經費投向投量，從而發揮經費的整體效益，實現經費與任務的最佳結合。其四，事業部門。事業部門是基于自身事業任務的相對獨立的機構，以完成本部門的事業任務為工作核心，在經費的使用過程中必須體現其管理職能，即要科學地使用和管理經費。從資源配置的角度而言，事業部門應該積極主動地在使用過程中管理好其事業經費，與財務部門相互配合，確保經費使用科學、合理。

5、科學劃分問責范圍，建立標準體系。黨委理財問責范圍主要解決問責對象的哪些行為應當受到問責，是部隊黨委理財問責制的核心內容之一。其一，各級黨委的問責范圍。各級黨委是單位財務管理的領導組織，問責的范圍主要是對下決策的失誤和對上執行的不力等情形，比如：財經決策失誤或決策目標未達到預期效果的；未按審批制度審批各項財務支出的；未按規定處置違反財經紀律行為的；未嚴格執行各項財務標準制度的，等等。其二，財務部門的問責范圍。財務部門是黨委理財的綜合部門，問責的范圍主要在經費、資金與資產管理中違反相關財經法規紀律等情形的，如：違反規定進行預算外經費管理的；違反規定進行資金管理的；違反國家和軍隊有關財經法律、法規、規章的，等等。其三，事業部門的問責范圍。事業部門是分項經費的管理部門，問責的范圍主要是與之所管經費相關財務業務中存在違反財經法規紀律的情形，如隨意擬制分項經費分配計劃方案和部門分期預算的；未按規定考核、報告預算執行情況和事業建設成果的；等等。

6、重視官兵參與，增加各方監督。對黨委理財進行監督，通常行之有效的是進行審計監督和財務監督。而增加官兵問責，加強輿論監督，能夠更好地對黨委理財進行問責，使財務工作、財務決策更加透明、更有合法性、回應性、有效性。官兵參與問責同樣也體現了他們自身對軍隊財務工作的認真負責態度。在建立黨委理財問責制的同時，增加輿論監督，掃除問責工作中的“死角”和“真空地帶”，以更好發揮黨委理財的決策作用。

[1]孟德斯鳩：論法的精神[M].商務印書館，1982.

[2]孫志強、馬繼春等：中國軍事財務實用大全[M].解放軍出版社，1993.

[3]劉愛華、張新慧：黨委、事業部門、財務部門在經費管理中關系的重新定位[J].軍隊財務，1999（9）.