我國(guó)公辦高校財(cái)務(wù)困境的成因及對(duì)策

○張和平 方明巍 胡 偉

（1、湖北第二師范學(xué)院 湖北 武漢 430205 2、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430073）

我國(guó)公辦高校財(cái)務(wù)困境的成因及對(duì)策

○張和平1方明巍1胡 偉2

（1、湖北第二師范學(xué)院 湖北 武漢 430205 2、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430073）

本文就我國(guó)公辦高校面臨的財(cái)務(wù)困境問(wèn)題，從政府、銀行和高校三方內(nèi)外部影響因素入手，分析了導(dǎo)致高校財(cái)務(wù)困境形成的原因，針對(duì)高校財(cái)務(wù)困境帶來(lái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、銀行金融風(fēng)險(xiǎn)和政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提出了分類(lèi)處理、控制規(guī)模并化解存量，拓寬籌資渠道、增強(qiáng)支付能力，尋求政府最終解決等應(yīng)對(duì)措施。

公辦高校 財(cái)務(wù) 財(cái)務(wù)困境 高校債務(wù)

企業(yè)財(cái)務(wù)困境一般定義為“企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理不善、發(fā)生嚴(yán)重虧損、無(wú)法支付到期債務(wù)，公司被特別處理”。Turetsky&Mcwen（2001）認(rèn)為現(xiàn)金流量急劇下降是財(cái)務(wù)困境開(kāi)始的信號(hào)。基于我國(guó)公辦高校的“非營(yíng)利”性質(zhì)和高校會(huì)計(jì)制度以“收付實(shí)現(xiàn)制”為基礎(chǔ)這兩個(gè)特點(diǎn)，高校財(cái)務(wù)困境具有不同于企業(yè)財(cái)務(wù)困境的概念界定。劉宇（2009）基于流動(dòng)性不足程度將高校財(cái)務(wù)困境劃分為五種依次逐漸加深的層次，客觀(guān)地描述了當(dāng)前公辦高校財(cái)務(wù)困境的真實(shí)情形。一是銀行貸款到期后，因無(wú)法歸還貸款本金，出現(xiàn)“借新債還舊債”、“展期”或與銀行談判進(jìn)行債務(wù)重組等情況。二是延期支付工程建設(shè)的工程款。三是不能按時(shí)如約支付正常采購(gòu)的應(yīng)付款項(xiàng)。四是不能按時(shí)如約支付貸款利息。五是學(xué)校內(nèi)部正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需費(fèi)用的支付情況異常。

導(dǎo)致我國(guó)公辦高校財(cái)務(wù)困境的主要原因是高校的債務(wù)問(wèn)題。而高校債務(wù)不僅包含高校向金融機(jī)構(gòu)、其他單位、個(gè)人借入的有償使用的各種款項(xiàng)，還包含借入款項(xiàng)、應(yīng)付及暫存款、代管款項(xiàng)和應(yīng)繳款項(xiàng)。但高校向銀行的貸款是高校債務(wù)的主體，綜合近年來(lái)各界對(duì)高校債務(wù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，當(dāng)前我國(guó)高校貸款總額約為2500—3000億元。

一、導(dǎo)致我國(guó)公辦高校財(cái)務(wù)困境的成因

1、高等教育大眾化政策的快速推進(jìn)

我國(guó)1999年出臺(tái)的高校擴(kuò)招政策是政治性因素（如減輕就業(yè)壓力、提高高等教育毛入學(xué)率）、經(jīng)濟(jì)性因素（如減輕過(guò)度儲(chǔ)蓄、通過(guò)消費(fèi)拉內(nèi)需）和理論性因素（高等教育成本分擔(dān)理論和高等教育大眾化理論）綜合作用的結(jié)果。

從1999年至2005年，我國(guó)高校的招生規(guī)模增加了5倍，毛入學(xué)率從7.2%增加到23%，達(dá)到國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了高等教育大眾化，而國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入僅增加兩倍，高校建設(shè)面臨巨大資金缺口。政府、高校和銀行三方出于不同動(dòng)機(jī)，相互博弈催生了“銀校合作”模式，高校向銀行貸款成為快速有效的籌資模式。

金子元久認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)高等教育的供給和需求都具有正效應(yīng)，高校擴(kuò)招是教育供需平衡的一個(gè)必然結(jié)果。伴隨高校擴(kuò)招的新政還有“改革學(xué)費(fèi)制度、分擔(dān)教育成本；改革就業(yè)制度、引入市場(chǎng)機(jī)制”。高校規(guī)模擴(kuò)張與利用市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)高等教育改革同步進(jìn)行更容易催生高校貸款和負(fù)債擴(kuò)張的結(jié)果。

2、高校教學(xué)質(zhì)量評(píng)估制度的推動(dòng)

教育部2003年啟動(dòng)“高校教學(xué)質(zhì)量評(píng)估工作”，目的在于促使高校按照教育規(guī)律進(jìn)一步明確辦學(xué)指導(dǎo)思想、改善辦學(xué)條件、加強(qiáng)教學(xué)基本建設(shè)、強(qiáng)化教學(xué)管理、深化教學(xué)改革、全面提高教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益，“以評(píng)促改，以評(píng)促建，評(píng)建結(jié)合，重在建設(shè)”。在缺少財(cái)政性建設(shè)經(jīng)費(fèi)增量投入的情況下進(jìn)行“迎評(píng)”建設(shè)，向銀行貸款幾乎是所有高校都采用的融資方式。2006年審計(jì)署發(fā)布的《18所部屬高校2003年度財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)果》也表明高校債務(wù)增長(zhǎng)額中，基本建設(shè)形成的債務(wù)占82%。

3、商業(yè)銀行的“過(guò)度”授信和高校的軟預(yù)算約束

因高校財(cái)產(chǎn)不能抵押，高校只能依靠銀行授信后獲得信用貸款。我國(guó)主要國(guó)有商業(yè)銀行在對(duì)待高校貸款問(wèn)題上，都懷有樂(lè)觀(guān)預(yù)期，即認(rèn)為公辦高校資產(chǎn)屬于國(guó)家，銀行和高校之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系如同一主體間的內(nèi)部借貸關(guān)系，即使高校最終不能履行還貸義務(wù)，也會(huì)有國(guó)家來(lái)承擔(dān)，充當(dāng)最后“還款人”。這導(dǎo)致了銀行向高校過(guò)度授信，促使高校貸款總額快速增加。從嚴(yán)格意義上來(lái)講，公辦高校貸款已不屬于純粹的市場(chǎng)行為。

高校還具有預(yù)算軟約束性質(zhì)。所謂預(yù)算軟約束，是指經(jīng)濟(jì)主體運(yùn)行的財(cái)務(wù)后果由政府或者其他機(jī)構(gòu)承擔(dān)，這會(huì)引起經(jīng)濟(jì)主體和經(jīng)營(yíng)者事前的機(jī)會(huì)主義行為，由于存在事后補(bǔ)貼，削弱了組織的退出機(jī)制，易造成資源配置的效率低下。因此，幾乎所有的國(guó)家都沒(méi)有賦予公辦高校自主貸款的決策權(quán)，也不允許用高校的資產(chǎn)作為抵押貸款，以防過(guò)度負(fù)債。高校債務(wù)融資的合理性和必要性，并不意味著應(yīng)賦予高校獨(dú)立債務(wù)融資權(quán)（韓呼生，2009）。而我國(guó)高校債務(wù)融資問(wèn)題恰恰忽視了這一點(diǎn)。

4、現(xiàn)行教育產(chǎn)權(quán)制度下的“內(nèi)部人控制”問(wèn)題

公辦高校由政府投資興辦，政府與公辦高校之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系單一，校長(zhǎng)由政府任命，與政府之間是一種委托代理關(guān)系。政府的干預(yù)過(guò)多，高校無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)自主辦學(xué)，校長(zhǎng)在學(xué)校治理中權(quán)責(zé)不對(duì)等。不僅如此，高校內(nèi)部的人力資本產(chǎn)權(quán)殘缺（如人才不能自由流動(dòng)和剩余產(chǎn)權(quán)索取缺失）會(huì)導(dǎo)致對(duì)管理者和教師的激勵(lì)不足，進(jìn)而導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”問(wèn)題，即在“所有者缺位”和控制權(quán)與剩余索取權(quán)不相匹配的情況下，管理者通過(guò)控制學(xué)校，追求自身利益，損害外部人（對(duì)學(xué)校而言即國(guó)家或公眾）的利益（徐文，2007）。

因?yàn)楦咝：驼g存在信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，政府可以通過(guò)項(xiàng)目審批制影響高校的決策和行為，但是對(duì)審批通過(guò)后的項(xiàng)目缺乏有效監(jiān)管，致使學(xué)校組織在經(jīng)營(yíng)管理和資源利用上出現(xiàn)上述“內(nèi)部人控制”行為，造成“債臺(tái)高筑”和資金使用不合理甚至浪費(fèi)的現(xiàn)象。

二、我國(guó)公辦高校財(cái)務(wù)困境產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

1、高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大

高校負(fù)債規(guī)模過(guò)大，使高校資本結(jié)構(gòu)變得不合理。譬如，2005年，76所央屬高校貸款規(guī)模相當(dāng)于高校收入的51.1%。根據(jù)MM資本結(jié)構(gòu)理論的權(quán)衡理論觀(guān)點(diǎn)，隨著高校債務(wù)比例的提高，高校陷入財(cái)務(wù)危機(jī)的可能性也就越大。

支付壓力和支付能力脫節(jié)易使高校陷入收支性財(cái)務(wù)危機(jī)。決定高校支付能力的主要資金來(lái)源有財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)及住宿費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)收入、校本經(jīng)營(yíng)性收入（如校企）和社會(huì)捐贈(zèng)等。財(cái)政撥款和科研經(jīng)費(fèi)都是專(zhuān)屬性經(jīng)費(fèi)，高校對(duì)其支配的余地不大，校本經(jīng)營(yíng)和社會(huì)捐贈(zèng)并不能作為一項(xiàng)穩(wěn)定的收入來(lái)源，因此只有學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)是主要的可支配資金來(lái)源。但根據(jù)國(guó)家對(duì)高校收費(fèi)用途的限制，學(xué)費(fèi)收入中至少應(yīng)有46%用于學(xué)生培養(yǎng)，其余54%中究竟有多大比例可用還貸，能起到多大的作用，都是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。在資金緊張的情況下，高校有時(shí)不得不壓縮正常的教學(xué)投入和職工福利。雖然在目前的教育體制下，我國(guó)高校不存在“破產(chǎn)”的可能，但財(cái)務(wù)狀況得不到根本改善，風(fēng)險(xiǎn)居高不下，財(cái)務(wù)意義上的破產(chǎn)是很有可能的。

2、銀行金融風(fēng)險(xiǎn)和政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大

高校貸款表面上看是一種市場(chǎng)化融資，但貸款銀行是國(guó)有的，實(shí)質(zhì)上是一種變相的財(cái)政支付形式，并且隱藏著巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)楦咝Ｒ坏o(wú)法按時(shí)向銀行支付本金或利息，現(xiàn)有貸款即形成呆壞賬（潘懋元、鄔大光，2005）。

高校貨款的形成和風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁過(guò)程，實(shí)質(zhì)是政府與高校、政府與銀行或二者之間的博弈過(guò)程，政府在各博弈過(guò)程中最終處于弱勢(shì)地位（張松德，2004）。因?yàn)楦鶕?jù)“高校—政府”、“學(xué)生—公眾—政府”、“銀行—政府”三條風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁途徑，無(wú)論通過(guò)哪種途徑，高校貸款的風(fēng)險(xiǎn)最終都會(huì)被轉(zhuǎn)嫁到政府身上。

三、我國(guó)公辦高校擺脫財(cái)務(wù)困境的對(duì)策

1、清理歸類(lèi)、控制規(guī)模與化解存量

對(duì)當(dāng)前高校債務(wù)，韓呼生（2009）認(rèn)為應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)的清理小組徹底清查一次，并將負(fù)債歸類(lèi)，如按債權(quán)人、用途、舉債行為、高校承受能力進(jìn)行分類(lèi)。對(duì)于已經(jīng)清理歸類(lèi)的高校債務(wù)存量，應(yīng)從高校剝離出來(lái)，由財(cái)政部門(mén)進(jìn)行管理。對(duì)于那些違紀(jì)形成的高校負(fù)債，應(yīng)追究其領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。對(duì)于過(guò)度負(fù)債部分和用于學(xué)校教職工福利支出形成債務(wù)，應(yīng)限期由學(xué)校自己想辦法償還。對(duì)于合理負(fù)債，即用于學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債務(wù)，其償債的責(zé)任應(yīng)完全由政府承擔(dān)。收回高校獨(dú)立的負(fù)債融資權(quán)，以實(shí)現(xiàn)高校負(fù)債規(guī)模的零增長(zhǎng)。

化解債務(wù)存量的另一個(gè)被普遍采用的途徑是校區(qū)土地置換和引入民間資本共同開(kāi)發(fā)。但實(shí)際置換價(jià)值因校而異，而且也可能會(huì)遇到政策性和體制性障礙。另外，高校應(yīng)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督，建立內(nèi)部控制機(jī)制和提高預(yù)算管理水平，通過(guò)構(gòu)建高校財(cái)務(wù)預(yù)警體制和提高管理水平，降低高校陷入更嚴(yán)重財(cái)務(wù)困境的概率。

2、拓寬籌資渠道，提升高校支付能力

高校應(yīng)充分利用現(xiàn)有資源，通過(guò)改善現(xiàn)有籌資渠道的籌資能力，拓寬新的經(jīng)費(fèi)籌措渠道來(lái)分散財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)短期內(nèi)難有較大改變，學(xué)費(fèi)收入也不可能大幅增加，因?yàn)槌^(guò)居民承受能力的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不僅實(shí)踐上不可行，而且對(duì)高等教育自身的發(fā)展乃至社會(huì)的發(fā)展都會(huì)造成有害影響（潘懋元、鄔大光，2005）。高校應(yīng)著力打造自身特色，通過(guò)科研和社會(huì)服務(wù)獲取更多收入。另外，要重視校友工作，采取有效措施增加社會(huì)捐贈(zèng)收入。

3、促使政府的政策性投入，徹底化解高校債務(wù)

從高等教育的產(chǎn)品屬性和外部性來(lái)說(shuō)，政府無(wú)疑是高校債務(wù)的責(zé)任主體。盡管有學(xué)者（鄔大光，2007）認(rèn)為，從公平性考慮，按貸款比例由高校和政府分?jǐn)偅坪跏且环N較好的選擇，但政府在投入方面卻明顯不足。擴(kuò)招后全國(guó)高校投入大概增加了5千億元，而其中政府投入僅有500億元。我國(guó)公共教育投資的比例（財(cái)政性教育支出占GDP或GNP的比例）也一直未達(dá)到4%的既定目標(biāo)，遠(yuǎn)低于國(guó)際平均水平。

所有國(guó)家的政府在教育中承擔(dān)責(zé)任主要是基于政治上而非經(jīng)濟(jì)上的理由（約翰·希恩）。袁連生認(rèn)為，政府效用函數(shù)偏離社會(huì)福利函數(shù)是我國(guó)政府教育支出不足的制度根源。政府的財(cái)政支出決策取決于其“效用函數(shù)”，在我國(guó)政府的效用函數(shù)中，財(cái)政支出是成本，而政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、居民滿(mǎn)意度和官員經(jīng)濟(jì)租金等則為收益。政治穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)乎官員的升遷，其必然會(huì)被優(yōu)先考慮，而且用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支出能產(chǎn)生大量的經(jīng)濟(jì)租金，便于政府官員尋租。教育支出會(huì)增加居民滿(mǎn)意度，但對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響作用是長(zhǎng)期的，短期內(nèi)對(duì)政治經(jīng)濟(jì)沒(méi)有顯著作用，所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)租金也很少。加上居民滿(mǎn)意度對(duì)官員的升遷，其沒(méi)有影響，在政府效用函數(shù)中作用不大。在政府主導(dǎo)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配體制下，沒(méi)有人可以保證追求自身效用最大化的政府會(huì)制定激勵(lì)人們履行增進(jìn)制度安排供給的政策，以達(dá)到使作為整體的社會(huì)財(cái)富的最大化（林毅夫）。因此，促使政府承擔(dān)起高等教育發(fā)展的責(zé)任，才是高校債務(wù)的最終解決之道。

[1]徐文：教育產(chǎn)權(quán)論[M].武漢：湖北人民出版社，2007.

[2]李維安：現(xiàn)代公司治理研究[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

[3]韓呼生：我國(guó)公辦高校負(fù)債及其治理[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（1）.

[4]劉宇：我國(guó)高校財(cái)務(wù)困境成因與預(yù)警機(jī)制[D].南開(kāi)大學(xué)，2009.

[5]鮑威、劉艷輝：公平視角下我國(guó)高等教育資源配置的區(qū)域間差異[J].教育發(fā)展研究，2009（3）.

（責(zé)任編輯：胡冬梅）

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