后危機時代對我國金融監管改革的思考

○易金平 （湖北工業大學經濟與政法學院 湖北 武漢 430068）

后危機時代對我國金融監管改革的思考

○易金平 （湖北工業大學經濟與政法學院 湖北 武漢 430068）

本次金融危機給全球金融監管提出了新的挑戰，各國均努力改革本國的金融監管制度。本文結合此次危機出現的新變化，詳細分析了我國現行監管體制中存在的諸方面問題，提出了進一步改善我國金融監管體制的若干政策建議。

金融危機 金融監管 金融機構

一、引言

2007年后，以美國次貸危機為導火索的金融海嘯迅速席卷全球，釀成一場全球性的金融危機，讓世界各國陷入了幾十年來前所未有的經濟衰退。痛定思痛，此次危機的根本原因是什么？經濟學家、財經評論家們從各種角度分析此次危機，眾說紛紜，原因是多方面的，既有宏觀貨幣流動性過剩，也有微觀金融機構過度投機，但不可否認金融監管制度和政策不完善、監管效率低下是其中重要原因之一。

為此，危機后歐美各國紛紛出臺了重要的金融監管改革方案，以盡快實現全球金融穩定，恢復經濟增長。在此背景下，我國金融監管體系也面臨著嚴峻的挑戰和難得的歷史機遇，我們必須重新審視現有的金融體系，進行必要的監管改革，維護我國金融體系的穩定和發展。因此，系統地分析我國金融監管存在的問題、探討改進的方向是非常迫切和重要的。

二、我國現行金融監管體制的問題和缺陷

我國目前的金融監管體系是根據分業經營、分業監管的原則，由中國人民銀行承擔中央銀行職能，由中國銀監會、中國證監會和中國保監會三大監管機構分別履行對銀行業、證券業和保險業的監管職責，即“一行三會”多頭分業金融監管模式。這種模式在我國金融體系發展中發揮了重要的作用，但是隨著金融混業經營的不斷發展和國際金融環境的不斷變化，尤其是此次危機的爆發，更是突顯了現有監管模式一些自身難以克服的局限性，主要體現在以下幾個方面。

1、多頭監管容易導致重復監管和監管沖突。在現行監管模式下，隨著混業經營的不斷發展，金融機構的業務可能不再局限于某個單一行業，這使金融機構不得不接受多家機構的監管，往往造成明顯的監管交叉、重疊和錯配。一方面，這種監管方式難免僵硬，被監管者常常疲于應付，而監管機構設置過多導致有限資源的浪費，增加監管成本，降低監管效率。另一方面，由于各監管機構的目標與運作方式不同，監管結果可能存在較大差異，各監管機構之間的監管沖突難以避免。

2、分業監管容易形成監管空白。在混業經營初見端倪的現階段，金融控股公司在我國已經出現并有一定程度的發展，這增加了監管的復雜性：其下屬機構交叉持股使法人結構復雜化，規模擴張和跨國經營使內部管理層次復雜化，涉及多領域的金融業務使經營復雜化，所以在當前的分業監管模式下很難實現對金融控股公司及其業務的有效監管，監管真空也就在所難免。

3、各監管機構之間缺乏有效協調。在多頭分業監管模式下，銀監會、證監會與保監會三者作為監管的行政主體是平級的，面對近年來混業化經營趨勢，如果某一個金融機構從事銀行、證券、保險等多領域的金融業務，則很難在三者中確定由誰負責實施監管，雖然可以通過金融聯席會等形式在各監管機構之間進行協調，但由于缺乏制度性和強制約束性，各監管機構往往更多考慮自身利益而忽視整個監管大局。在具體監管中各方也難以充分密切合作，容易出現相互推諉，意見不一等情況，降低了監管效率，同時也為監管重疊和監管缺位埋下隱患。

4、宏觀審慎監管職能不顯著，難以防范系統性金融風險。

人民銀行在宏觀審慎監管體系中應起的主導作用一直未充分發揮，其最具有宏觀審慎性質的金融穩定職能還沒有顯著成效。銀監會、證監會和保監會“三駕馬車”雖然建立了聯席會議制度，但往往限于表面化和形式化，缺乏實際效果。同時，從近幾年我國金融體系風險處置的實踐看，隱藏的系統性風險不可忽視，最突出的表現是我國商業銀行在金融體系中占比過高，使得大量金融風險過于集中，而且由于國有大型金融機構特殊的市場地位使得“大而不倒”問題尤為突出。

5、缺乏對金融消費者的應有保護。長期以來，我國金融監管機構更多關注金融體系自身的風險，相對忽視對金融消費者的保護，相關制度幾乎還是空白，現有《消費者權益保護法》缺乏專門針對金融產品消費的法律規則，消費者權益保護協會也便無法對金融消費者權益實施有效保護。在銷售金融產品過程中，不乏金融機構故意隱瞞金融風險、設計復雜條款迷惑消費者，誤導和欺騙消費者，使金融消費者的應有權益沒有受到很好保護。

三、后危機時代對我國金融監管改革的政策建議

1、構建高效的金融監管體系，逐步實施統一而全面的金融監管。混業經營是現代金融業發展的必然方向，現代金融監管體系既要對同一監管對象有統一的監管標準和方法，也要對不同金融機構的相同業務實行統一的監管政策和協調機制。否則，政出多門，市場參與者將無所適從，監管真空、重復監管將不可避免，監管效率就成空中樓閣。因此，我們要整合現有監管資源，堵塞監管漏洞，對目前“一行三會”分業監管體制進行漸進式改革，探索混業集中監管之道。當前，我國金融監管體系的構建仍需各主管機構相互配合、協調和支持，雖然目前幾大金融監管機構聯手監管在實踐中效果并不理想，但凡事貴在堅持和不斷完善。一方面，要適時逐步地開展統一監管，對不同類型金融機構的同類型業務設立統一的監管標準和方法，盡量避免監管重復和交叉，提高監管的效率。另一方面，要充分體現無盲區無縫隙的全面監管理念，擴展監管對象范圍，實現對場內和場外交易的全面覆蓋，將對沖基金、私募股權、金融衍生品等納入監管視野，使監管范圍更大內容更全面，監管體系的構建更符合現代金融的發展方向。

2、加強宏觀審慎監管，關注具有系統重要性的金融機構，防范系統性風險。本次危機表明，傳統針對特定機構的微觀審慎監管無法滿足對規模龐大且高度關聯的現代金融體系的監管要求。現實需要建立一個宏觀審慎的監管體系，重點關注具有系統重要性的金融機構，維護金融體系的整體穩定。目前，應在堅持分業監管模式基礎上，適當加強人民銀行在宏觀審慎監管和防范系統性風險方面的職能，可考慮由人民銀行、三個監管當局等組成“金融穩定委員會”，由人民銀行在監管協調中起牽頭作用，健全協調機制，建立金融風險信息共享制度。一方面，適度限制具有系統重要性金融機構的規模發展。避免其業務過度擴張，特別是限制其從事高風險的投機業務，減少其大額固定資本支出和境外并購，以確保不出現特大的超級金融集團，緩解大型金融機構“大而不倒”問題對金融體系形成的威懾。另一方面，加強對系統性風險的防范和化解。考慮到我國商業銀行在金融體系中占比過高，容易引發系統性風險。為此，首先可要求商業銀行顯著提高直接融資比重，大力發展多層次資本市場，防止風險在銀行體系過度集中。其次，應明確系統性風險監管機構（如人民銀行）及其職責，實現對系統性風險信息的及時監測、分析和共享，為宏觀審慎監管提供準確的信息支持和監管建議。

3、積極營造良性環境，促進金融創新健康有序發展。金融創新與監管二者是對立統一的，沒有創新就沒有發展，而沒有受到恰當監管的創新往往會脫離實體經濟需要，導致風險集中和擴大。相比發達、繁榮、創新過度的歐美金融市場，我國金融市場還是一個新興的市場，存在一定程度的創新不足。因此，在未來較長一段時間內，應繼續推動市場化改革，在維持市場穩定的基礎上，在風險可控、可測、可承受的范圍內，仍要以鼓勵創新為主，以促進我國金融市場的繁榮和發展。監管部門應力爭培育一個“創新—監管—再創新”的良性循環：一是監管者要為金融創新提供良好的環境和政策支持，鼓勵金融機構適度創新，并不斷提高監管技術和監管效率，保證監管效果。二是監管能力要與金融創新相適應，監管機構對金融創新的技術和過程要充分了解，能夠達到平行作業，即金融創新的同時監管機構就能夠跟進掌握創新技術和創新過程，在創新過程中充分發揮監管職責，有效控制風險。三是不斷提高監管能力，一方面，通過建立有效的監測系統，對金融創新及其風險控制實時跟蹤評估，有效地規范金融創新行為；另一方面，規范創新產品的信息披露制度，讓投資者充分了解創新產品的風險，提示投資者作出理性決策，更好進行風險防范。

4、加強信息披露，提升對金融消費者和投資者的保護力度。危機暴露出現有監管體制對金融消費者和投資者利益保護不足，為此，迫切需要改革現行金融監管體制，為消費者提供優質的金融服務和產品，保障消費者和投資者利益。此次歐美金融監管體制改革都強調金融服務和產品的簡單化、透明度、公平性和可得性，并提出成立獨立的金融消費者保護機構，以保障金融消費者能得到全面、準確的信息披露，遏制金融機構的不誠信行為，保護金融消費者權益。這對我國具有非常重要的參考價值，我們應加快建立和完善相關市場法律、法規和制度，適時設置專門的金融產品消費者保護機構，明確各監管機構和維權組織的職能分工，發展多層次的金融市場，加強信息披露，為消費者和投資者提供透明、全面、穩定的金融產品和服務，以有效保護金融消費者的應有權益。

5、健全和完善監管法律體系，為金融發展提供有力法律保障。金融監管的法律體系是監管當局進行監管的基本依據，在金融全球化飛速發展之下，我國金融監管的法律法規建設必須與時俱進：一是適當擴大和細化有關監管機構的權限。根據最新修訂的《中國人民銀行法》，雖在法律層面上確定了人民銀行維護金融穩定的權力，但仍缺乏對該權力的明確界定，在實踐操作中欠缺必要的工具和手段。可在立法和實踐層面擴大人民銀行的監管權限，授權人民銀行監管大型商業銀行、證券公司、保險公司和金融控股公司等具有系統重要性的金融機構，并賦予必要的政策工具，以確保金融體系的整體穩定。二是盡快填補相關領域監管法律法規的空白。根據有關法律規定，衍生品交易在我國已取得了合法地位，但目前還沒有衍生產品的發行規則，也沒有對其產品設計的步驟和過程、定價原則等方面的規定，極不利于金融衍生品在我國的順利發展。三是適時賦予有關領域的監管法規更高的法律地位。如已經出臺的資產證券化管理辦法均屬于機構管理和部門規章，法律層次較低，難免影響監管權威和效力。

6、加強國際監管合作，豐富金融監管層次。隨著金融國際化的不斷深化，金融機構紛紛開始跨國經營，各國金融市場之間的聯系和依賴也不斷加強，各種風險在各國之間相互轉移、擴散呈加速之勢。因此，僅憑國內監管機構已不能有效地對金融市場進行監管，這就要求各國加強國際監管協調與合作，共同制定監管標準、框架和風險處置方法，防范在某國出現的金融風險擴散到他國。目前，我國迫切需要提高跨境監管能力，并逐步與國際接軌。首先，應加強我國監管部門與相關國家監管當局合作，促進彼此間信息共享和經驗交流，協調政策，共同維護全球金融體系的穩定。其次，加強與G20峰會的金融穩定委員會的溝通，積極參與改造宏觀審慎風險監測體系，承擔對全球金融體系的監管職責。再次，加強與IMF、巴塞爾銀行監管委員會等國際金融監管組織的合作，對全球經濟和金融危機風險發出預警，并采取必要行動化解危機。

（注：本文屬湖北省教育廳人文社科基金項目《全球金融危機背景下金融監管反思與借鑒研究》，編號：2009b225。）

[1]譚燕芝：美國次貸危機與金融監管——兼論我國最優金融監管模式的選擇[J].江西社會科學，2009（2）.

[2]曹鳳岐：改革和完善中國金融監管體系[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2009（4）.

[3]惠康等：后危機時代中國金融監管模式的選擇[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2010（3）.