信息化背景下我國城市規劃管理創新發展思路

陳銘

(南寧市規劃信息技術中心副主任、博士，廣西 南寧 5 3 0 0 2 2)

信息化背景下我國城市規劃管理創新發展思路

陳銘

(南寧市規劃信息技術中心副主任、博士，廣西 南寧 5 3 0 0 2 2)

當前，我國城市規劃管理信息化發展仍面臨著諸多困難和挑戰，未來我國城市規劃管理的創新發展應著重從信息化標準建設、創新信息技術的應用以及搭建面向公眾服務的信息化平臺等多個方面著手。

信息化；城市規劃管理；創新發展

自1980年代末，城市規劃管理部門率先引入了計算機輔助制圖、地理信息系統技術、衛星遙感等信息技術，[1]并結合業務工作流程、系統學原理完成了各類規劃審批、監察管理信息的建設，同步開展了城市規劃管理業務基礎地形數據、基礎遙感數據、規劃設計成果專題數據、規劃審批專題數據庫建庫、更新與服務等信息化工作。信息技術的推廣應用以及對信息資源的整合利用促進了城市規劃管理信息化水平的提高，提升了城市規劃管理公共服務水平。本文在深入分析信息化時代背景下的城市規劃管理發展現狀以及當前所面臨的困難與挑戰的基礎上，從城市規劃管理工作實際需要出發，提出了其未來創新發展思路。

一、我國城市規劃管理的發展現狀

在信息化時代背景下，信息技術的快速發展推動了城市規劃管理信息化的高速發展。規劃管理、審批決策、規劃監察等多個環節已廣泛應用計算機網絡信息、數據庫技術、地理信息技術以及遙感等信息技術，規劃管理工作效率、規劃決策科學性得到大大提高，有效地降低了個人勞動成本和社會成本。當前，城市規劃管理信息化發展主要體現在以下幾個方面：

（一）基礎設施信息化

1990年代初，城市規劃管理信息化仍處在規劃文件及報建資料單機打印、單機存儲以及一些簡單查詢檢索為特征的信息化初期階段。隨著規劃審批業務量的逐年遞增，以及對規劃水平要求的不斷提高，規劃管理部門逐步實施了千兆局域網絡辦公環境改建，高性能服務器及存儲設備升級、遠程硬件系統接入設備增設，以及大幅面專業彩色打印機以及大幅面掃面集成系統等基礎設施建設，為信息化快速發展提供了網絡硬件環境。

（二）專題數據庫建設

在“十一五”期間，各城市規劃管理部門充分應用地理信息系統技術、計算機輔助設計、虛擬現實技術以及數據庫技術等手段，全面推進了規劃基礎數據庫建設，實現了各類城市規劃基礎數據的整合建設：運用數字化信息技術，實施用地規劃、建筑規劃、市政工程規劃等相關審批數據庫建庫工作；運用航測數字化成圖技術，實施建設城市區域大比例尺的數字地形圖測量；運用衛星遙感信息技術，實現城市高分辨率正射影像成圖和空間數據建庫；運用地理信息系統技術，開展實施了城市地下綜合管線綜合普查，并建立管線數據庫，實現了管線及其屬性數字化存儲；運用空間建庫信息技術，完成了覆蓋全市范圍內城市道路數據建庫與更新維護工作，包括道路紅線、綠線、交叉口、橫斷面標高等基礎數據。

（三）業務辦公自動化

為適應城市規劃管理工作快速發展需要，信息系統技術被廣泛應用到規劃管理工作中，為城市規劃管理工作提供了方便、快捷的技術手段，同時提高規劃管理與決策工作的效率和質量，也成為當前城市規劃管理信息化建設重要內容之一。如南寧市規劃管理局規劃審批案件與動態規劃監察圖文一體化系統通過對DAP(業務基礎平臺)、CAD、GIS功能模塊系統集成建設，實現了局內公文自動流轉辦理無紙化辦公、規劃業務審批網絡辦公自動化以及市局與分局業務辦公平臺一體化；運用CAD-GIS架構模式，實現了規劃業務審批的帶圖作業無紙化；運用數據庫技術，實現了規劃審批業務檔案、城市規劃設計圖形資料以及城市規劃基礎資料等資料的集中存儲與統一管理。

（四）報建審查信息化

近年來，為了規范報建電子資料，避免報建資料不全而退件，降低規劃接待窗口數據檢查、掃描報件材料時間，有效提升規劃審批工作效率，全國各城市規劃管理部門已開展了電子報建系統以及規劃指標校驗系統的研發建設。電子報建系統與規劃指標校驗系統，主要是運用信息化技術手段，實現規劃圖形的設計成果規范標準的自動規整，報審文件規劃控制指標的自動復核校驗，為規劃方案審批者提供了快速、準確的技術手段。

（五）城市空間數據采集信息化

遙感信息技術的飛速發展、高分辨率的衛星影像數據為城市管理提供了豐富的地表信息，同時也為城市動態變化及規劃監察管理提供了翔實、可靠、直觀的空間數據。城市規劃管理部門通過多期高分辨遙感衛星影像數據，實現了城市現狀信息的提取、城市空間變化信息監測、規劃審批數據疊加分析、違章建筑信息提取等數據采集工作。遙感信息技術為大范圍城市現狀信息獲取、快速目標判別以及規劃實施情況動態監測提供了技術支持。[2]

二、我國城市規劃管理創新發展面臨的困難與挑戰

經過20多年的發展歷程，我國城市規劃管理信息化建設取得了長足的發展，大量實用的專業信息系統得以建設使用，海量城市規劃信息資源得以建庫建設，促進了城市規劃管理水平的提高，提升了城市規劃公共服務水平。但隨著信息化發展的不斷深入，以及規劃管理工作對信息技術的應用需求的不斷提升，城市規劃管理也面臨多方面的困難和挑戰。

（一）信息技術推廣深度不夠

隨著信息化的發展，信息技術在城市規劃管理、業務辦理、規劃監察等重要環節得以廣泛地應用，實現了日常業務網絡無紙化辦公，實現了帶圖作業無紙化規劃業務審批，有效地提升了工作效率和服務品質。但是在信息技術推廣應用過程中，仍存在認識上的差距，例如報建方案審批環節，還不能完全采用電子信息化手段，仍以紙質簽章方案材料為法律有效文件，這在一定程度上影響了規劃審批工作效率；規劃建設用地選址決策往往是規劃管理者通過簡單空間位置判別以及綜合評價來實施的，缺少必要的地理空間分析以及土地價值評估模型等信息化分析過程。

（二）數據資源建設滯后于系統平臺建設

以業務應用為主線，以信息平臺為載體，提升規劃管理服務水平是城市規劃信息化建設的核心所在。例如，南寧市規劃管理局已完成了規劃審批案件與動態規劃監察圖文一體化系統、城市規劃市民互動平臺、城市形態控制與規劃方案比較評估系統、城市規劃用地數據庫平臺的建設，系統功能已基本滿足了當前業務工作需求。但城市規劃基礎空間數據、社會經濟統計數據等城市專題數據建庫工作仍還處在初期階段，仍存在數據不完整、更新滯后等現象，城市設計成果資料、審批成果電子資料的入庫建設方面，存在信息版本過時、項目資料不全等問題，導致系統功能應用缺少準確、科學的數據支撐。數據資源建設的滯后，往往阻礙了系統平臺的推廣應用。

（三）信息資源共享機制不完善

規劃信息化的必然結果之一是實現便捷的信息資源共享。[3]城市規劃管理工作往往涉及到城市土地、房產、城管、供排水、環衛、園林、市政、公交、燃氣、電力、地質、測繪等各個行業，彼此之間的數據共享顯得尤為重要。但目前在信息化快速發展、信息技術廣泛應用于規劃管理工作中的同時，仍然經常會遇到數據不完整、信息不對等、數據重復建設等諸多問題，歸根到底是因為受信息資源共享的制約。一方面這是由于個別行業部門還持著數據資源屬于本單位財富資源的狹隘觀念，堅持數據資源獨有獨享；另一方面是由于各個行業部門之間缺少統一的、規范化、標準化的數據資源共建共享機制，導致一個單位一套標準一套數據，難以建立規范的行業數據提取、共享、更新體系。此外，單位信息化建設過程中，缺少“整體規劃、分布實施”建設策略，采用一個系統、一個體系、一套數據，獨立設計實施，各個系統之間數據存儲標準與格式均不統一，難以實現系統之間后臺數據的共享與同步。

（四）公眾服務信息化發展緩慢

城市規劃管理是政府配置資源、協調利益、保障公平、維護穩定的重要公共政策和有效手段。[4]20多年的城市規劃管理信息化發展歷程，推動了城市規劃管理辦公網絡環境設施的信息化發展、業務辦公自動化發展以及業務基礎數據信息化發展，這在一定程度上提升了規劃管理工作效率，創造了一定的社會和經濟效益。但是如何更有效地推行政務公開，促進“陽光規劃”建設，做好規劃服務性工作，創建陽光高效服務型機關，已成為當前城市規劃管理信息化發展的重要挑戰。

三、我國城市規劃管理創新發展思路

當前，堅持以科學發展觀為統領，以創建“陽光高效、服務型”政府機關為目標，積極推進信息技術創新，全面整合共享規劃數據資源，大力推行政務公開信息化，努力建設公開、公正、廉潔、高效的政府部門，已成為信息化背景下我國城市規劃管理創新發展的方向。

（一）促進城市規劃信息標準化建設

城市規劃信息標準化建設是跨越當前信息系統整合、數據共享制約的根本保障。信息化標準建設應從規劃信息標準化基礎研究與標準執行制度制定著手，推行信息標準體系的建立，[1]完善城市規劃方案審批、業務管理、實施監督等業務管理流程標準及規范，構建通用應用平臺及接口，規范信息資源分類及編碼，制定城市規劃基礎數據生產、管理、質量控制、共享等標準及規范等，從而清除系統之間、行業部門之間的信息與技術共享障礙，擴展信息系統的通用性和擴展性，促進城市規劃信息資源的共享建設。

（二）搭建城市規劃數據共享平臺

當前，信息化進程日益加快，對城市規劃信息資源暢通無阻地流通和高度共享提出了更高的要求。[5]城市規劃管理信息系統建設是信息化發展基礎工作，而數據資源整合建設則是發揮基礎作用的核心動力。城市規劃數據資源整合應基于統一、規范的信息化標準，充分應用GIS技術及空間數據庫等信息技術，全方位綜合城市規劃基礎資料及城市地下空間數據，建立動態開放的城市空間數據庫及信息管理平臺，實現城市基礎測量數據、社會經濟數據、國土房產數據等城市規劃管理相關行業數據的綜合集成與共享建設，既滿足城市規劃管理工作的實施，又能服務于社會公眾以及其他行業對城市規劃信息的需要。

（三）推動城市規劃管理決策信息化發展

城市規劃管理信息化發展不應僅停留在業務流程的信息化階段，更應推動規劃管理決策的信息化發展。這主要包括兩個方面：一方面是新信息技術的推廣，另一方面是信息技術在城市規劃管理決策中的深入應用。新信息技術的推廣，應服務于規劃管理、規劃決策及規劃實施監督工作。例如，虛擬現實技術（VR）以及三維GIS技術，通過采用三維虛擬的手段，實現對城市現狀或未來的生動直觀展示，并可以運用三維瀏覽、三維GIS空間分析、規劃方案比較調整、規劃指標計算、建筑日照分析、水淹分析模擬等方法推動城市規劃管理從傳統二維布局審批到三維城市形態風貌審批的跨越延伸。信息技術在規劃管理決策中的深入應用則強調在規劃管理決策過程中注重城市模型的構建、數據的分析以及信息的挖掘，為規劃管理者提供必要的城市合理布局和綜合安排的結論支撐，或城市工程建設方案的比選依據。[6]

（四）搭建面向公眾服務的信息化平臺

信息技術的廣泛應用與推廣推動了我國規劃業務審批、城市基礎數據建設等規劃管理工作的信息化快速發展，但規劃項目審批咨詢公示、規劃方案成果社會參與、城市規劃監督管理的信息化發展還相對落后。搭建面向社會公眾服務的城市規劃信息化平臺，將是未來城市規劃管理信息化發展的重要延伸。[7]面向公眾服務的信息化平臺建設將以創建“陽光高效、服務型”政府機關為目標，以服務于公眾參與城市規劃決策、監督城市規劃管理工作為表現，著力于優化城市規劃管理工作社會環境，全面推動城市規劃政務信息公開建設。例如南寧市規劃管理局城市規劃市民互動平臺就是通過運用一體化應用開發與集成框架技術，以數字交互、可視化終端設備為基礎，集城市規劃設計成果海量信息查詢、規劃審批業務同步更新、三維虛擬城市漫游及城市影像數據對比展示于一體，與社會公眾互動的“陽光規劃”服務信息平臺。

[1]張帆.中國城市規劃的信息化時代[J].山西建筑，2009，35（5）.

[2]李楓.加強城鄉規劃工作 引導中國城鎮化健康發展[J].創新，2007，（4）.

[3]周建軍.轉型期中國城市規劃管理職能研究[D].上海：同濟大學，2008.

[4]仇保興.中國城市規劃信息化發展進程[J].規劃師，2007，23（9）.

[5]羅世棟.淺談基于規劃管理業務數據共享的WebGIS系統建設——以金山區規劃局內部管理平臺為例[J].上海城市規劃，2008，（S1）.

[6]張錄松.VR技術助推城市規劃信息化[J].城市住宅，2008，（7）.

[7]謝莉嬌.面向公眾的公共科技服務及其價值探析[J].科技進步與對策，2010，（17）.

[責任編輯：潘麗清]

Research on the Innovative Information-Based Development of Urban Planning Administration

CHEN Ming

This article firstly analyzes in depth the achievements as well as the difficulties and challenges with regards to the development of the urban planning and administration in the times of information-based background.And then it illustrates the innovative ideas on the future development of the urban planning and administration from the aspects of the construction of information-based standard,application of innovative technology and information-based platform for the public service.

information-based；urban planning and administration；innovative development

book=115,ebook=177

C931.6

A

1673-8616（2010）06-0115-03

2010-10-08