農村低保福利化的生成與修正：村莊治權視角下的多點民族志分析

劉勤

（廣東海洋大學 政治與行政學院講師、博士，廣東 湛江 5 2 4 0 8 8）

農村低保福利化的生成與修正：村莊治權視角下的多點民族志分析

劉勤

（廣東海洋大學 政治與行政學院講師、博士，廣東 湛江 5 2 4 0 8 8）

對陜南丘村、豫東汝村、皖中橋村的“多地點民族志”調查顯示，農村低保實踐存在自己的人、拉攏的人和體制的人三種福利化類型。農村低保福利化與制度的目標定位發生偏離，源于村莊治權的私人邏輯伸展與公共邏輯萎縮。因此，低保福利化修正需要制度基礎的發育以形成村莊治權雙重邏輯的均衡。

農村低保；福利化；村莊治權

在區域開發式扶貧難以奏效、城鎮化水平較低、鄉村治理轉型背景下，農村低保制度作為一種針對性更強的救濟方式被納入政府治理的視域。2006年以來，國務院及各級地方政府統一部署，初步在全國范圍內建立了農村低保制度。本文以陜南王村、豫東汝村、皖中橋村為研究樣本，分析農村低保實踐情況。

對陜南丘村、豫東汝村、皖中橋村的“多地點民族志”①“多地點民族志”方法試圖在單一文本中結合歷時的敘述序列和共時的效果，表述不同地點的多重和隨機依賴，分別描寫各個地點之內的活動結果和取向，并將這些活動和有意無意的結果相互聯系起來。這種方法利于民族志書寫擺脫單一地點的局限性，便于宏觀上的研究拓展。[1]式的社會調查顯示了低保實踐偏離制度設計的初衷，呈現低保福利化現象。因此，展現低保福利化的狀況，解釋其運行邏輯，回應其實踐效能，有助于厘清問題、拓展空間和明確方向。

丘村是陜南漢江河谷南鄭縣的一個行政村，12個村民小組，668戶，2325人，耕地面積2005.2畝，2007年村民人均純收入為2800元。豫東汝村是河南汝南縣的一個雜姓村莊，有8個自然村，分為12個村民小組，3577人，外出務工約200余人，有3900余畝旱地，其中蔬菜大棚200余個，2008年人均收入3000元。皖中橋村地處江淮丘陵北緣，屬長豐縣轄，位于鎮區西部10公里處。全村有7個自然村，分為12個村民組，1486人，耕地面積2000畝，外出務工320余人，2008年村民人均純收入為2400余元。

一、農村低保制度的目標定位與福利化偏離

農村低保制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救濟制度。其目標在于是將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，穩定、持久、有效地解決全國貧困人口的溫飽問題。按照國務院《關于建立農村最低生活保障制度的通知》和各省關于《建立農村居民最低生活保障制度暫行辦法》，調研點所在地市制定和落實帶有區域特征的農村低保制度。

文本制度的實踐首先需要進行目標定位，即界定農村“有需要低保”和“最需要低保”的人，明確受益人資格，以期將有限資源使用于最需要的人群。[2]大致包括符合標準的低保戶是否都被納入了農村低保、所納入的低保戶是否都符合標準，以及已確定的農村低保戶是否得到了低保保障。陜南丘村、豫東汝村、皖中橋村，皆以家庭收入為確定“有需要低保的人”的依據，并從中選擇出符合條件的村民，確定救濟金額與服務。但在低保實踐中，出現了偏離制度目標的福利化現象。

低保福利化是村組干部將低保作為資源進行有限范圍的再分配，是通過村組體制，提供給有特定聯系的村民以一定的資金和服務，達到強化特定群體凝聚力和歸屬感的實踐描述。村組體制是低保再分配的技術性和制度性的結合，突出制度性，源于組織成員的主導性行動方式受地方性規則影響。

農村低保的技術性困境，決定其實踐必須依賴村組體制。低保制度的屬地管理中，縣鄉民政部門并不掌握散布在各個發展水平不同鄉鎮的貧困人口信息，縣鄉與村組體制之間存在嚴重的信息不對稱。目標定位是以家庭年人均收入為依據，按照絕對貧困方式，縣鄉民政部門難以以貨幣化方式估算出困難家庭的收入，也就難以確定是否符合低保目標定位。按照相對貧困方式，村組干部和村民可以清楚地確定符合低保的貧困村民。農村低保的技術性困境使制度實踐無法以合作醫療、糧食直補等領域以國家直接到戶或到人的方式標準化操作落實。國家設立了政治高壓線，政策落實沒有彈性，村組體制只是政策的執行者。農村低保的技術性困境，使得成本相對較低的村組體制獲得了制度實踐的技術空間。

低保再分配中，村組體制又遵循了制度要求，既包括低保制度的正式設置，也包括低保嵌入的地方性規則。村組干部通往權力之路是扎根在與鄉村生活緊密一致的道德傳統之中。貧困者獲得救助是村莊道德底線的集體認同之一。當低保制度的救助邏輯嵌入到村莊生活實踐時，村組干部游走于正式制度與村莊地方性規則之間，獲得了政策落實的彈性，救助為主的低保轉向為福利化面向。

二、農村低保實踐的福利化類型

陜南丘村、豫東汝村、皖中橋村的低保實踐設定了“戶報、村審、鄉（鎮）核、縣批”的嚴格程序，但都出現了福利化實踐。戶報、村審之后，村級組織進行民主公示。公示期內若無村民表示異議，村委會上報鄉鎮政府進入后續行政程序。至此，低保實踐逐漸呈現了自己的人、安撫的人和體制的人三種福利化類型。

（一）自己的人

自己的人，顧名思義，是與村組干部血緣關系很近或私人關系很好，溫順聽話、支持村組工作、能為村組排憂解難的村民。將低保作為福利讓自己的人占有，這種行為有一定風險。鄉村社會的熟人狀態還保持有一定的輿論壓力，因此，列為低保對象的自己人通常家境中等偏下，從某種角度看確實存在一定困難，但尚未達到絕對困難的境地。

陜南盧村、豫東汝村、皖中橋村都出現這類低保對象。陜南盧村六祖的羅某年近60，尚未與子分家。家境中等偏下，原因在于兒媳治病花銷較大。羅某成為低保對象在于其家戶地位，其兄弟五人皆住本組，與組長王某關系一直處理較好，低保名額也就做了順水人情。

豫東汝村村民將這類人稱為“拉套”的人，是村組干部落實決策、完成任務的必要支持。村民認為，對于“拉套”的人，村組干部必須給予他們一些回報，否則還有誰愿意“拉套”呢？在小石莊，村民楊某并不困難卻得到了低保，原因在于“比較聽話，稅改后喊他做工從沒討價還價。去年（2007年）澇災喊他到河里清淤（清麥稈），二話沒說。這個他該得”。

在皖中橋村，自己的人獲得低保救助是一條通行的規則。橋村的前劉、后劉（一個自然村被分為兩個小組）的10個低保名額中有五人因家人生病、養豬虧損、子女上學等各種緣由致貧。但也有自己的人的身影，村主任的表哥等皆屬低保之列。與陜南盧村和豫東汝村的差別在于，皖中橋村的村干部對低保名額分配的影響力更強。

低保成為自己人的一種福利，不易獲得行為的合法性。村民組長有意控制了自己人享受低保的數量，避免引發村民的反感和反對。村干部通常知曉，但會尊重組長的名額分配決定。他們采用了同樣的方式分配可控的低保名額。

（二）安撫的人

享受福利低保的人群還包括需被安撫的人。這類村民是村莊中的少數“刺頭”，人數很少，能量卻很強。他們存在影響村組干部完成自上而下任務和自下而上需求的潛在可能。村組干部要完成工作，不得不妥善應對這類村民。

基層工作，“穩定壓倒一切”。在陜南丘村，村組干部們要求“小事不出組，大事不出村”的綜合治理目標，有義務化解各種不穩定因素。二組村民盧某（女）于2008年4月7日再次到縣信訪局上訪，反映因計劃生育結扎后遺癥，現患有多種疾病，生活苦難，無錢治病，要求解決。村組干部已多次調處無果，知曉其家庭狀況并不屬于困難戶，最終仍將其列為低保對象，解決了“纏訪”問題。

豫東汝村的村組干部在確定低保對象時，有著類似的考慮：平日搗亂、添亂的人，家里再窮也不列入低保對象，但難纏的、能攪局的要適當照顧，不然工作沒法開展。三組村民柯某2007年流轉進了其兄和姐夫的多塊旱地，收入狀況略有改善，已不符合低保條件。但柯某妻子日日登門，不斷哭訴和吵鬧，纏住村組干部不放。苦于纏訴，慮于家姓，村組干部做出妥協。

皖中橋村的村組干部也將低保作為一種福利用于安撫某些村民。劉某曾經當了二十幾年的民辦教師，在清退中被辭退了。其他被辭退民辦教師為了爭取后續補償，持續上訪，但老劉因為村里此前一直保持著救濟對象，在2007年又辦理了低保，一直沒有參加集體信訪行動。老劉得意地講到：村干部們會來事，我不能壞規矩。老劉和村組干部之間有著治理規則的默契。

（三）體制的人

體制的人是已退出職位上或在現有職位上工作較久的村組干部或黨員，也包括一些有親友在外做官；或自己與縣鄉關系親密；或外出見過世面，有一技之長，在村民中擁有影響的村民。這類村民熟悉村中事務，與縣鄉有些關系，能說會道，敢于直言，且往往可以通過村民代表會議或黨員會議等正式渠道評議村務，與村組干部打交道掌握一定主動權。這類村民游離于自己的人和安撫的人邊緣，因時應勢的轉換角色身份，因此成為在任村組干部不得不尊重的村民。

陜南丘村的各村民組長通盤考慮，將低保作為一種福利，“照顧”了本組的體制的人。三組組長認為這是合情合理的：“這些老黨員、老干部一心撲在工作上，退下來仍舊是個農民，沒有任何特殊的福利待遇，他們最不值了。現在有些政策上的好處了，能照顧的就照顧一些，也算是肯定他們（曾經的工作）。”獲得低保的老干部們也感到心安理得。一位享受低保的老干部講：“其實我們也不圖這些錢，只是希望這些后來的干部們不要忘記了我們。”這些干部曾經在集體時代為村組（生產隊）服務多年，退職之后無任何額外福利待遇。村組干部將他們列為低保對象，予以“照顧”。

豫東汝村有類似的情形，村組干部更看重有親友在外做官的村民。大石莊的張某，家庭生活穩定，其子在市里某區財政部門工作，掌握一定的財政支配能力。汝村干部正在籌劃的村道建設一直資金短缺。村干部商議后，分配低保名額，主動示好張某。村干部與張某家建立起聯系，經過活動，比較順利的從財政部門獲得一些經費支持。

皖中橋村的村組干部則是親自上陣。在職的村組干部將低保作為一種額外的福利進行了變通安排。一些村民組長就是低保對象。組長們大致表達著類似的意見：當個隊長（組長）一個月就給50元錢，還不夠手機費和摩托車油費，工資少，得罪人，沒有補助誰愿意干？

陜南丘村、豫東汝村、皖中橋村的低保實踐呈現了自己的人、安撫的人和體制的人三種福利化類型，意味著制度實踐出現了偏離目標定位的現象。即有的現象解釋關注于標準設定科學與否、制度完善與否、鄉村執行如何等，系統要素回應了現象。可在標準設定科學、制度不斷完善、鄉村程序化執行下，低保福利化現象依舊。

三、公共與私人：村莊治權的雙重邏輯

低保制度的實踐深刻“嵌入”在鄉村社會內部，評估制度效應就不僅需要考慮制度目標，且要考慮鄉村社會的應對邏輯，即這是制度自上而下和自下而上雙向互動的結果。三個村莊的低保實踐顯示，農村低保的福利化與村莊治權的復雜面向、地方性知識密切相關，可以從自下而上的視角加以理解。

村莊治權具有公共性與私人性的雙重特征。公共性是村莊治權的標志特征，回答了村莊治權在村莊場域實踐的規范意義。私人性是村莊治權的隱含特征，回應村莊治權如何與治理關聯、獲得實踐空間。從主體歸屬視角看，村莊治權的私人特征表現為治權需要通過村組組織和村民獲得實現。村組組織表現為系列的職位、職責，但其載體是作為村組組織成員的個體村民。

村莊治權不僅基于私人邏輯，尚需保持基本的公共規范。村莊治權是村莊共同體中全體村民相互作用而產生的關注共同體命運和福祉的整體權力，其來源于村民的授權，其行使需維護村莊秩序、促進村莊利益。村莊治權在主體歸屬上的私人特征，在權力行使中受公共的規范所制約和限制。公共與私人特征，形成了村莊治權既是一般性社會權力，又受到村民個體的本原力量支配。

“在現代政治的視角下，村組干部的治權合法性來自村民選舉，但在現實的村莊治理中，選舉并沒有提供村組干部充足與持久的行使治權的合法性基礎，制度性選舉設計在村民看來只是一次性的。”[3]周期的制度選舉不足以支撐村莊治權的日常實踐，私人網絡卻可提供長久穩定的支持來源。于是，村莊治權的支持系統突出了私人特征。

自上而下的政策任務和自下而上的反饋回應，皆依賴于此，形成了村莊治權日常實踐的私人邏輯。村組干部需要精心維護和拓展村莊治權的私人網絡。自己的人、拉攏的人和體制的人，是村組干部有意經營支持網絡的結果。低保福利化，只是后稅費時代自上而下的政策實踐又一次被納入村莊邏輯。

村莊治權的私人特征隱含了一種占有傾向，容易轉化為治權行使者的自利行為。各類資源是治權實現的首要基礎，是治權獲得實質性意義的必然客體。缺乏資源，村莊治權的動力和方向就會瓦解。作為村治資源的低保福利化，與其他方式相比，有數量多寡的差別，而無性質的區分。

作為村莊治權載體的村組干部及其支持者，本身就有占有資源以獲利益的沖動，甚至可能利用既有治權優勢為自身創造有利條件來壟斷資源，減少他人獲取資源的機會。村組干部在低保實踐中有著信息壟斷、制度選擇等絕對優勢，需要救助的貧困村民卻處于貧者越貧的極化困境和劣勢。自己的人、拉攏的人和體制的人，享受低保的福利化群體存在，占據低保資源的能力更強，也就擠壓了應保未保的貧困村民獲得救助的機會。

村莊治權的私人特征演化的占有和自利行為，導致治權偏離公共的規范。權力依靠私人基礎增強，也可能導致權力基礎的分割。部分人成為受益者和支持者，部分人則可能會因為無收益和不公平感而成為治理問題，反而危及權力行使的基礎。低保福利化固然強化了村組干部治理村莊的支持體系，表現出私人偏好或者小集體偏好，但這難以始終沿著公共福利的方向運轉，反而與制度設置的初始目標相左，也與治權的公共特征相左。

村莊治權的私人特征超越治權的公共約束，進而消解村莊治權的基本規范。就低保本身，低保福利化降低了福利效應。就村莊治權而言，低保福利化損害了村組干部的公共形象，形成村莊內部的潛在對立。陜南丘村、豫東汝村、皖中橋村的村民皆對低保福利化頗有微詞，在情、理、法的交織中衡量和審視著村組干部。

四、低保福利化修正的若干建言

村莊治權視角下的農村低保福利化，源自治權私人邏輯的伸展和公共邏輯的萎縮。基于此，為了進一步提高農村低保制度的救助績效，促進相關救助機構和其他行動者對農村社會救助的參與和支持，提出如下政策建議：

第一，科學認識和評價農村低保福利化的性質、作用。農村低保福利化的存在和作用必須遵循這樣一個基本原則，即以不破壞低保制度的救助目標為基本前提。就中國農村救助實踐來說，區域差異十分顯著，強調救助規則的因地制宜十分必要。但是，國家與農民關聯的渠道制度不健全，社會救助的主體和途徑較為單一，在這樣的制度基礎上，應慎重對待農村低保福利化操作。

第二，重視村莊公共生活，發揮村莊公共生活規范治權行使的作用。村莊治權不是屬于村組干部及其支持者的私人權力，而是以普遍的公共權利為依歸，需關注和維護全體村民的權利，是村民參與獲得解決問題、滿足生存和發展機會的公共生活。培育村民的交往生活有助于培育村莊主體性，發達的村莊公共生活所生成的情理規范、輿論評價、道德制約等地方性知識能夠規制低保的福利化傾向，從而為村莊治權的良性運行提供基礎。

第三，發育村莊中層組織，形成多中心、多維度的關系鏈條。調研發現，村級組織直接面對數以百計的家戶，卻又缺乏有效的村莊中層組織。村級單位過大，家戶單位過小，沒有有效的村莊中層組織關聯，村莊與村民的聯系就更為松散。在村莊與村民家戶之間發育多中心的中層組織能有效地表達村民家戶對村莊治權的需求，自下而上約束村莊治權的實施。這種中層組織可為村民組、業緣組織等多種組織形式。

第四，培訓村民的民主意識，確立村莊治權的制度性權力基礎。修正低保福利化傾向，宣傳工作十分必要，現有的傳播媒介如廣播、電視、公開欄等可以發揮功效，使農村低保制度進村入戶。必要的民主形式在流動村莊雖有難度，卻有多種重要功能。多種途徑增加低保制度的有效率和村莊治權的制度性基礎。

第五，落實過渡制度，降低制度成本，形成可操作的低保制度實踐。現有的村莊低保制度設置已是相當完善。但在實踐中，其可操作性受到質疑。三個村莊的經驗顯示現有低保制度設置脫離了村莊治權的運行基礎。因此，理想的低保制度，需要回到村莊治權運行中可操作化的實踐制度，重新考慮村組體制、村民代表會議等既有制度的兼容。

[1]馬爾庫斯，費徹爾.作為文化批評的人類學[M].北京：三聯書店，1998：132-136.

[2]尼爾·吉爾伯特.社會福利的目標定位[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2007：7.

[3]賀雪峰，劉勤.農村低保緣何轉化為治理手段[J].中國社會導刊，2008，（3）.

[責任編輯：張少寧]

Formation and Revision on Welfare of Rural Basic Living Allowances：Analysis on Multi-Site Ethnography form Village Governance Right

LIU Qin

The survey on Qiu,Ru and Qiao village located at south Shanxi,east Henan and middle Anhui province shows that there are three welfare types of the practice of rural basic living allowances by“multi-site ethnography”method.The welfare practice deviated from the target by basic living allowances system.It is because of the village governance right imbalance between private logic and public logic.Therefore,the revision on welfare practice depends on the formation of institutional basis to keep the equilibrium between the dual logic of the village governance right for further development.

rural basic living allowances;welfare;village governance right

book=35,ebook=74

D632.1；C913.7

A

1673-8616（2010）06-0035-04

2010-09-10

教育部人文社會科學項目《農村弱勢群體生存狀況的區域比較與治理對策研究》（06JA840008）階段性研究成果