我國區域規劃特點、問題及區域發展新格局

陳 耀

（中國社會科學院 工業經濟研究所研究員、教授、博士生導師、中國區域經濟學會秘書長，北京 100836）

近年來我國許多區域規劃獲得國務院批復，或稱上升為國家戰略，區域規劃如此受重視在新中國史上所罕見。那么，這些區域規劃是在什么背景下出臺的，都有哪些特點和需要注意解決的問題？未來尤其是“十二五”時期我國區域經濟發展將呈現什么新的格局？本文做些初步分析。

一、我國區域規劃出臺的背景和特點

（一）規劃先行體現了區域科學發展的要求

我國是一個地域廣袤、人口眾多、地區發展很不平衡的發展中大國。改革開放后，計劃經濟體制下的中央高度集權讓位于適度的地方分權，使地區經濟釋放出巨大的發展活力。然而，地區主體及利益的多元化，也導致區域開發的盲目性、無序性，有些開發已超出了當地資源環境的承載力，危及到發展的可持續性。中央提出科學發展觀，就是要強調以人為本，實現全面、協調、可持續的發展。從第十一個五年規劃開始，我國已將國民經濟和社會發展計劃改為國民經濟和社會發展規劃。“計劃”改“規劃”雖一字之差，但內涵有很大變化。這不僅強調了中長期規劃的指導性和約束性，而且更加重視國土空間的規劃和管治。區域規劃將成為引領我國區域經濟科學發展的行動指南，也成為國家戰略布局和區域發展政策的一個重要工具。

近年來獲批的國家級區域規劃都有一個共同特點，就是在科學發展觀指導下，根據資源環境的承載力、開發條件和潛力，確定能夠體現區域經濟特色的戰略目標定位，并對產業布局、基礎設施、生態環境和社會發展做出統一的、合理的部署和謀劃。有的規劃區域特色更顯著，如黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃、鄱陽湖生態經濟區規劃、關中—天水經濟區發展規劃等，都明顯地突出了人與自然和諧發展的主題。

（二）加快區域開發也是應對金融危機的重要舉措

2009年是我國經濟遭遇的最困難的一年，為了應對國際金融危機的沖擊，國家出臺了一系列擴內需、保增長的政策措施，其中在產業方面，相繼制定了鋼鐵、石化、紡織、裝備制造、電子信息、物流等10大產業振興規劃，而在區域方面，則密集地批復實施10余個重點區域的發展規劃和區域性應對危機的舉措。由于這些重點區域所具備的優勢條件，加快其開發步伐，不僅有利于促進區域協調發展，還能夠通過一些重大項目的建設帶動更大區域的發展，減弱金融危機對我國的不利影響。

比如，專門針對西部地區出臺了《關于應對國際金融危機促進西部地區經濟平穩較快發展的意見》（明確指出西部地區在擴大內需中具有重要地位）；針對東北老工業基地制定了《進一步實施振興東北等老工業基地的若干意見》；并批復了《促進中部地區崛起規劃》。這些政策措施針對性強，既立足眼前，又著眼長遠，對于實現擴內需、保增長、調結構的任務產生了明顯的效果。初步統計顯示，2009年中西部地區經濟增長速度不僅高于全國，也遠遠高于東部沿海地區。中部和西部地區投資增速分別達到36%和35%，而東部地區只有23.9%。中西部地區投資占全國城鎮投資的比重超過了50%（達到50.9%），同比提高1.9個百分點。①引自《中國經濟時報》2010年1月29日。

（三）從跨省區到省區內部，培育不同層次增長極

以往國家層面的區域規劃，從空間尺度上通常都是涉及兩個以上省份的區域即跨省區規劃。其目的一般有兩個，一個是解決單一省份內部無法解決的發展問題，比如跨省區之間的交通網絡建設、生態環境保護、重大產業分工協作以及相關地方政策的協調。通過國家級規劃，統籌考慮，形成跨省區協調機制。另一個目的在于培育國家一級的經濟增長極，從而帶動輻射更大范圍的區域發展。比如，“十一五”時期由國家發展改革委員會牽頭組織，專門將京津冀地區和長三角地區分別單獨制定區域性規劃，旨在促進兩大經濟圈的一體化發展，成為能夠具有國際競爭力的大都市圈。

2009年獲批的國家級區域規劃出現與以往不同的重要變化，許多規劃的空間尺度都在一個省區之內，如江蘇沿海經濟帶規劃僅包括江蘇省南通到連云港的一片區域；遼寧沿海經濟帶規劃包括遼寧省以大連為中心的沿海6個城市的范圍；圖們江區域合作開發規劃主要包括長春市、吉林市和延邊州等“長吉圖先導區”；海峽西岸經濟區規劃是以福建省為主體、以兩岸合作為重點的區域性規劃；橫琴島總體規劃是廣東珠海聯結澳門的一個島嶼開發規劃；海南國際旅游島規劃是專門針對海南省開發開放的規劃。這種空間尺度的縮小，一方面表明這些特定地區戰略地位的重要，具有從國家層面來考慮支持其發展的必要性；另一方面這些特定區域的規劃也是為了培育“次增長極”，解決特定區域的發展問題，從而促進各區域之間及其內部的協調發展。

（四）由上至下到上下互動，發揮中央地方兩個積極性

國家級區域規劃以往主要是由中央有關部門提出并組織研究制定，涉及到的地方要配合規劃制定工作。而目前這些所謂上升到國家戰略的區域規劃，并不完全是中央部門提出來的，有些是地方主動提出并獲得中央部門的認可。這種程序上的變化反映出一些地方發展經濟的主動性和積極性，以及需要得到國家政策支持的強烈愿望。同時，通過上下互動出臺的這些區域規劃不僅使得地方更加明確發展的目標方向，指導其科學發展，而且中央部門也負有監督規劃實施的責任。

二、需要注意把握和研究解決的問題

（一）國家級區域規劃必須立足于國家整體戰略

所謂國家級區域規劃主要是指由國家批復實施的區域性規劃（也包括旨在促進特定區域發展的國家政策措施）。它與各地區自己制定的區域性規劃的不同點，主要在于規劃的目標定位等內容不單是從本地區考慮；規劃的實施可以得到國家政策的支持；實施的過程和效果要有國家相關部門監督。因此，這種上升為國家戰略的區域規劃必須立足于國家整體戰略，著眼于全國區域協調發展的大局。特別是，對特定區域的支持性政策宜審慎權衡，支持的力度、范圍和相應工具的運用要符合市場經濟下國家區域政策的基本原則，避免政策傾斜的隨意性和政策普適性造成的政策效應弱化。

（二）區域規劃要真正能夠引導各主體一致行動

制定區域規劃的一個重要目的是通過統一規劃促進區域內各經濟主體分工合作，避免各自為政，重復建設。但是現實情形是，區域規劃獲得批準后，區域內各經濟主體紛紛搶抓機遇，謀劃各自的發展，甚至各主體之間為爭取外部投資者落戶不惜競相讓利競爭。結果，區域規劃獲批不僅沒有對各地開發提供正確指導，反而成為新一輪無序開發建設的開始。有鑒于此，必須把區域規劃的權威性提上議事日程，通過立法，明確區域規劃的法律地位，使區域規劃的編制、實施、監管各環節都有法律約束力，對隨意違反規劃的行為予以制裁，真正成為區域內各主體一體化的行動指南。

（三）規劃實施關鍵在于建立有效的區域協調機制

隨著我國各地區經濟的快速發展，資源配置已突破現有的行政區劃范圍，但目前的行政區經濟依然主導并限制著資源在更大范圍內的配置。廣義上講，區域規劃本身就是一種區域協調、區域合作的機制，但實際上規劃協調的作用十分有限。由各行政區建立的區域性合作組織（如省市長聯席會），在協調區域行動方面發揮了一定的作用，但這種組織是一種松散的聯盟，對于涉及區域發展重大利益問題也難協調。從我國行政管理體制的現實出發，由上一級政府部門設立有權威的協調性機構，相對來說效果會更好。這也是筆者一貫主張設立“國家區域政策委員會”的原因之一，它可以不是職能機構（也可以賦予一定的資源掌控權，如運作“區域發展基金”），而是國務院下屬的議事性機構，主要任務是制定國家級區域規劃，出臺區域發展政策，以及協調跨省區利益關系。因此，今后要把如何建立更有效的區域協調機制盡快提上國家的議事日程。

三、未來我國區域經濟發展的幾個重要趨勢

（一）沿海經濟帶走向“俱樂部趨同”，作為“國家隊”的整體實力將進一步增強

1980年代國家實施沿海地區率先發展戰略，迄今已經歷30多個年頭，沿海地區成為中國經濟快速發展的領頭羊。但沿海地區內部發展也很不平衡，不僅總體上表現為“南強北弱”，強省內部也有欠發達的地區（如廣東北部山區和東西兩翼，江蘇的蘇北，山東的魯西南）。通過若干沿海經濟帶規劃掀起的新一輪沿海經濟再造，處于沿海的后發展地區將加快開發，急起直追。“十二五”或更長一個時期，沿海經濟重心將逐步由南向北適度轉移，各省區內部逐步走向相對平衡，沿海經濟帶將日趨完善，整體實力更強。

（二）大城市圈主導區域資源配置，區域經濟進入“動車組時代”

城市經濟圈是工業化和城市化發展到一定階段的產物，是一種集約、高效的空間組織形式。發展城市經濟圈的主旨就是要優化區域內的資源配置，形成經濟合力和內聚力，增強國土空間的綜合承載能力。大城市圈通過“極化”和“擴散”兩大效應，調動、控制和管理區域資源，使之得到不斷優化，并帶動更大區域的發展。未來除了沿海三大都市圈外，中西部地區和東北地區的重要城市圈（群、帶），如成渝城市圈、武漢城市圈、皖江城市帶、中原城市群、長株潭城市群、遼中南城市群，都將進入活躍發展期，城市圈內部一體化進程加快，形成多極化的、輻射帶動力強的區域增長極。各區域都有自己的增長引擎，改變了少數火車頭牽引的舊時代，形成眾多動力牽引的“動車組”，這將使我國區域經濟發展再一次“提速”。

（三）“移民就業”向“移業就民”轉換，產業資本將替代勞動力成為要素流動的主體

改革開放以來我國經濟持續快速發展，國際競爭力不斷提升，主要得益于勞動力成本低的比較優勢。表現在區域上，就是大規模的勞動力從中西部地區向沿海地區輸出，這樣既解決了沿海快速發展的用工短缺問題，又緩解了中西部地區農村剩余勞動力的就業壓力。但是，這種大規模“移民就業”（把勞動力轉移到有就業崗位的地方）也帶來諸多問題，如造成全國交通運力緊張，輸入地公共設施負荷加重及社會成本加大，輸出地人力資源流失、發展條件惡化。未來這種格局將會逐步扭轉，通過對中西部地區新產業的培育和引導東部產業轉移，將較大地增加中西部就業規模，形成“移業就民”（把產業轉移到勞動力富余的地方）的新模式。這種模式轉換不僅會加快中西部地區的發展，也有利于東部產業升級和發展方式的轉變。

（四）民族地區經濟的戰略地位躍升，跨越式發展將成為民族地區的主旋律

我國西部地區既是資源富集區，也是少數民族的聚居區。西藏和新疆爆發的沖突事件既有民族矛盾因素，也有民族地區經濟發展不足的成份。經過60多年的發展，兩地少數民族與漢族之間的融合發展已成為主流，但受境外分裂分子的挑撥，民族矛盾如果不能及時化解有時也會上升為主流。目前中央已經就民族地區如何實現跨越式發展展開專門的大規模調查研究，將會出臺更有強度的援助性政策。通過加快經濟發展，大力改善民族地區居民的生產生活條件，提供基本均等化的公共服務，民族團結和邊疆穩定會進一步增強。同時，推動民族地區對外開放、科技進步和人才培養，對豐富的自然資源實施“就地轉化”戰略，為當地多留一些油氣礦產等資源，帶動當地經濟快速發展。