論政府執行力和公信力

戴武堂

（武漢大學 東湖分校管理學院院長、教授，湖北 武漢 430212）

論政府執行力和公信力

戴武堂

（武漢大學 東湖分校管理學院院長、教授，湖北 武漢 430212）

為深入貫徹落實科學發展觀，堅持改革開放，推動科學發展，促進和諧發展，奪取全面建設小康社會新勝利，必須提高和增強政府執行力和公信力。因此，有必要研究政府執行力和公信力的關系，衡量政府執行力和公信力的指標體系，分析提升政府執行力和公信力的障礙因素，探尋增強政府執行力和公信力的路徑。

政府執行力；政府公信力；政府生命力

國務院總理溫家寶在全國人大十屆四次會議和五次會議分別提出要“提高政府執行力和公信力”，“增強政府執行力和公信力”。黨的十七大報告中再次強調政府要“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能”，“提高政府工作透明度和公信力”。提高政府執行力和公信力，是深入貫徹落實科學發展觀，堅持改革開放，推動科學發展，促進和諧發展，奪取全面建設小康社會新勝利的重要保證；同時，政府執行力和公信力也是政府工作的生命力，是提高政府管理效能的基本前提。

一、政府的執行力與公信力的關系

政府執行力是指政府對國家、執政黨和上級政府的法律法規、方針政策、規劃計劃、決策政令的貫徹落實的能力。這種貫徹落實能力具體表現為各級政府的決策能力、執行決策的能力和監督決策執行的能力。

政府的公信力是政府通過自己的執行力得到社會信任和認可的能力，它取決于廣大人民群眾對政府工作的滿意程度。廣大人民群眾對政府工作滿意度越高，政府公信力也就越高，政府執行力也就越強。反之，廣大人民群眾對政府滿意度越低，政府公信力也就越低，政府執行力也就越弱。

政府執行力是政府公信力的手段和前提，政府公信力是政府執行力的目的和后果。因此，政府公信力是衡量政府執行力的綜合指標。

政府公信力之所以是衡量政府執行力的綜合指標，是因為各級政府的決策能力、執行決策的能力和監督決策執行的能力都要最終反映到人民群眾對政府的信任程度上，也就是廣大人民群眾對政府工作的滿意程度上。

二、衡量政府執行力和公信力的指標體系

為了全面考核政府執行力和公信力，及時發現政府執行中存在的問題，尋找解決問題的途徑，必須建立一套衡量政府執行力和公信力的指標體系。衡量政府執行力和公信力的指標體系的設計，主要依據是政府運作的流程，影響政府執行力和公信力的因素。可以將政府運作流程，即各級政府制定政策、執行政策、監督既定政策執行三個方面作為一級指標。將影響政府執行力和公信力的主要因素作為二級指標，全面考核政府執行力和公信力。政府決策能力包含的二級指標有政府執行效率和政府執行效果，因為這兩個指標共同反映某一級政府對上級政府決策的執行能力，同時也反映本級政府的決策能力。執行決策的能力包含國家公務員的工作創造性程度。監督決策執行力包含腐敗案件發生率、違法行政發生率、行政不作為案件發生率、政務公正透明度、政府行為規范度等五項分指標。應特別強調對政策執行的監督力，因為它是增強政府執行力的有力保障。下面分別分析影響政府執行力和公信力的因素及相應衡量指標。

第一，政府執行效率。政府執行效率也就是政府的辦事效率。因為政府執行活動均要體現在政府的日常政務工作中。政府的日常政務工作，通俗地說就是政府辦理公共事務。一般來講，政府執行效率=辦理公共事務件數+辦理公共事務所耗費的時間。其他條件不變，政府執行力和公信力與政府辦事效率成正比。

第二，政府執行效果。政府執行效果是指政府行政成果同政府行政成本之間的對比關系。政府執行效果=政府行政成果+政府行政成本。政府行政成果=政府正確辦理公共事務件數。政府行政成本=政府辦公設施折舊費+政府工作人員工資、福利+政府接待費+其他日常辦公費等，即政府全部支出。政府執行效果與政府正確辦理公共事務多少成正比，與政府行政成本成反比。其他條件不變，政府執行力和公信力與政府執行效果成正比。

第三，政府公務員工作創造性程度。政府公共事務的辦理要靠政府公務員。公務員在辦理政府公共事務過程中，不僅需要較強的領會力，而且需要較強的創造力。因為辦理公共事務所處的環境瞬息萬變，這就要求公務員根據不斷變化的實際情況，發揮主觀能動性，在不違背原則的條件下，靈活處置，以獲取最大限度的行政效率和行政效果。因此，政府公務員工作創造性程度的高低，直接決定政府執行力的強弱。衡量政府公務員工作創造性程度指標，可用實際行政效果和預期行政效果的差額來表示，其計算公式為：

政府公務員工作創造性程度=實際行政效果－預期行政效果。

預期行政效果是指黨和國家以及上級政府在制定方針、政策、指示、命令時所預期的目標。實際行政效果是指政府公務員在執行方針、政策、指示、命令后所實現的目標。從正向相關關系來看，這二者的差額越大，表明公務員工作創造性程度也就越高，反之，則越低。有時，還會出現差額為負數的情況。出現這種情況，一方面可能是方針、政策、指示、命令不符合實際情況，出現了重大失誤，另一方面可能是執行者領會錯誤，或采取了“上有政策、下有對策”的策略，沒有認真執行，或根本不執行。不管出現哪種情況，都說明執行者創造性程度不高，甚至是反創造性，即破壞性。

第四，腐敗案件發生率。衡量政府執行力強弱，還必須考察政府公務員廉潔自律能力。公務員廉潔自律能力越強，越能把黨的利益、國家利益、人民的利益放在第一位，越能創造性地執行黨和國家的方針、政策，上級的指示和命令，越能提高政府執行力。反之，則相反。腐敗案件發生率可以用來衡量政府公務員廉潔自律能力的強弱。腐敗案件發生率的計算公式是：

腐敗案件發生率=腐敗案件數+公務員人數。

腐敗案件發生率越高，公務員廉潔自律能力越弱，政府執行力和公信力越弱；反之，則相反。

第五，違法行政發生率。增強政府執行力，必須以依法行政為前提。違法行政，利用行政權力非法侵占他人合法權益，為公務員個人或政府職能部門牟取私利，或利用行政權力非法干涉他人人身自由等，都會降低或破壞政府執行力。違法行政發生率的計算公式為：

違法行政發生率=違法行政案件數+政府處理公共事務件數。

其他條件不變，政府執行力和公信力與違法行政發生率按相反的方向變化。

第六，行政不作為案件發生率。這里所說的行政不作為是指按照法律法規和政府職能規定應由政府履行而政府沒有履行的行政行為。行政不作為，會給黨和國家及人民的利益帶來重大損失。行政不作為案件發生率越高，政府執行力越弱。其計算公式為：

行政不作為案件發生率=行政不作為案件數+應由政府辦理的公共事務件數。

這個指標可直接考核政府勤政的程度，其他條件不變，行政不作為發生率越低，政府越勤政，政府執行力和公信力也就越強。

第七，政務公正透明度。政務公正透明，是提高政府執行力和公信力的重要影響因素。政府處理公共事務，必須公開透明，自覺接受執政黨和權力機關的監督、人民群眾監督、社會輿論監督和各種社會組織的監督。只有做到政務公開透明，才能做到政務公正。沒有政務公開透明，就不可能受到各方面的實際監督，就可能出現行政行為失范，不可能做到政務行為的公正無私，從而弱化政府執行力和公信力。政務公正透明度的計算公式為：

政務公正透明度=公開辦理政務件數+辦理的全部政務件數。

其他條件不變，政府執行力和公信力與政務公正透明度按相同方向變化。

第八，政府行為規范度。政府行為規范是提高政府執行力和公信力的重要前提條件。只有依法規范政府行政行為，才能提高行政效率，避免不作為和亂作為，做到勤政高效，清正廉潔，增強政府執行力和公信力。政府行為規范度的計算公式為：

政府行為規范度=依法辦理公共事務件數+政府辦理公共事務總件數。

以上八項指標的有機聯系，構成衡量政府執行力和公信力的指標體系。可用這八項指標考核各級政府的執行力和公信力，各個職能部門的執行力和公信力，也可以考核國務院各部委的執行力和公信力，這些指標的各項因素容易統計，簡便易行。通過考核，可以發現各被考核者存在的具體問題，迅速找出提高政府執行力和公信力的辦法。

三、我國政府執行力和公信力存在的主要問題

用以上八項指標衡量我國政府執行力和公信力，可以發現我國政府執行力和公信力目前存在的主要問題是：

（一）政府執行效率不高

溫家寶總理在十屆人大五次會議政府工作報告中指出：“政府職能轉變滯后，政企不分依然存在，有些部門職責不清，辦事效率低”。我國經濟結構的調整、經濟增長方式的轉變，一些涉及群眾利益的突出問題的解決，中央和國務院已提出多年，但仍沒有得到很好解決。說明政府辦事效率較低。例如，我國經濟結構矛盾現在仍很突出。其主要表現是：一二三產業比例不合理，城鄉之間發展、地區之間發展不平衡，投資消費不協調。農業基礎薄弱狀況沒有改變，糧食穩定增產和農民持續增收難度加大。固定資產投資總規模依然偏大，信貸投資增長過快。外貿順差較大，國際收支不平衡矛盾加劇。又如經濟增長方式粗放，突出表現在資源消耗高、環境污染重。2003年我國GDP占全球的4%，但卻消耗了全球55%的水泥、36%的鋼鐵、30%的煤炭、25%的鋁。據測算，中國每萬元GDP消耗的銅、鋁、鎳合計為70.5公斤，是日本的7.1倍，美國的5.7倍，印度的2.8倍。這樣高強度的資源消耗，不僅加劇了經濟發展同資源供給的矛盾，而且帶來了嚴重的環境污染。發達國家幾十年甚至上百年出現的環境問題，在中國幾乎同時出現。再如，中央和國務院三令五申，要解決食品安全、醫療服務、教育收費、居民住房、收入分配、社會治安、安全生產、土地征收征用、房屋拆遷、企業改制、環境保護等涉及群眾利益的突出問題，但這些問題并沒有得到根本解決，有的問題還變得更加嚴重。例如“住房貴、學費貴、看病貴”，使人民群眾不堪重負。有人甚至把它們稱為壓在老百姓頭上的新“三座大山”。為了抑制過高的住房價格，政府出臺了一項又一項措施，先有“國六條”后有“國八條”，但老百姓說:“一條又一條，條條不見效”，“政府宏觀調控一次，房價就上漲一次”，“政府的宏觀調控成了宏觀調空”。又如食品安全問題成老大難，老百姓追問，“為什么政府八大部門管不住一頭豬”，經過動檢、質檢、衛生、工商行政管理等八道關口，病豬肉、死豬肉、老母豬肉、“瘦肉精豬肉”依然上了老百姓餐桌。所有這些，都是政府執行效率不高的表現，從而極大地影響了我國政府執行力和公信力。

（二）政府執行效果不理想

溫家寶總理在十屆人大五次會議上指出：政府部門“公務消費不規范，奢侈浪費，行政成本高”。行政成本是決定政府執行的效果的重要因素，在行政成果一定的條件下，行政效果與行政成本成反比。行政成本高，說明行政效果不理想，會降低政府執行力和公信力。

我國目前行政成本高主要表現是公務消費不規范，奢侈浪費。老百姓對公務消費有這樣的評價：“一支煙，值二兩油，一餐飯，值一頭牛，一輛汽車，值一棟樓。”“越窮越想當官，當官吃飯（自己）不埋單”。據《中國改革報》2005年11月28日報道，我國一年公車花費3000億元，超過全部教育經費和醫療經費之和。我國公車2005年底已達350萬輛。社會轎車每萬公里運輸成本8215.4元，黨政機關轎車每萬公里運輸成本數萬元。出租車工作效率是公車的5倍，出租車運輸成本僅為公車的13%。另據媒體報道，1978～2003年，我國行政費用增長了87倍，占財政總支出的比重由4.71%上升到19.03%。目前，中國是世界上行政成本最高的國家之一，不但遠高于歐美發達國家，而且高出世界平均水平25%。另據統計，當今全國吃財政飯的人數達4000多萬人。我國官民比已經高達1：26。

決定執行效果的另一重要因素是行政成果的大小。在行政成本不變的條件下，執行效果與行政成果成正比。目前，我國政府部門行政成果總的來說是較高的，主要表現是經濟平穩快速增長，經濟效益穩步提高，改革開放進一步深化，社會事業加快發展，人民生活有較大改善，這些成就標志著我國綜合國力進一步增強，我國朝著全面建設小康社會目標又邁出堅實的一步。但是，也存在著不容忽視的問題。例如在“三農”問題的解決方面還存在政策不能落實的問題。民間流傳著“村騙鄉，鄉騙縣、一直騙到國務院。國務院下文件，一層一層往下念，念完文件進飯店，政策根本不兌現。”致使“三農”問題的解決進展緩慢。又如，我國關于水污染的治理，其成效非常低。據報載，從1998年至2003年，水利部共投資3562億元治污。治淮（淮河）10年花費600億元，治滇（滇池）十幾年耗資47.62億元。2005年，太湖治理一期總投資110億元。而效果呢，卻未從根本上解決問題，老百姓看到的是越治越污染的怪現象。可見，要提高政府執行效果，必須提高行政成果。

（三）政府創造性執行程度不高

溫家寶總理指出：“一些地方、部門和少數工作人員還存在官僚主義、形式主義、脫離群眾、失職瀆職，甚至濫用權力，貪污腐敗。”因此，廣泛存在政令不通的問題，更談不上創造性執行了。群眾對政令不通深惡痛絕，總結出政府執行中存在十大不良傾向：一是對抗執行，有令不行，有禁不止；二是逃避執行，互相推諉，失職瀆職；三是歪曲執行，上有政策，下有對策；四是附加執行，加塞搭車，地方保護；五是機械執行，裝模作樣，表面文章；七是選擇執行，斷章取義，為我所用；八是被動執行，脫離群眾，消極怠工；九是越位執行，貪權爭利，設租尋租；十是違法執行，貪贓枉法，胡作非為。政府執行中的十大不良傾向消磨了政府執行的創造性，阻礙了政府執行力和公信力的提升。

（四）政府執行力的監督不到位

對政府權力的監督、制約乏力，導致腐敗案件發生率有上升趨勢；違法行政還時有發生；行政不作為發生率下降不明顯；政府公正透明度不令人滿意；政府行為規范度有待進一步提高。

四、政府執行力和公信力增強的障礙

當前，政府執行力和公信力增強的主要障礙是：

（一）公務員觀念障礙

觀念屬于上層建筑范疇，它包括人的理想、信念。作為社會主義國家政府的公務員，應該樹立辯證唯物主義和歷史唯物主義世界觀，樹立共產主義理想，樹立執政為民的信念。但是，我國政府公務員中有一部人經受不住金錢、物質、美女的利誘，共產主義理想和執政為民的信念淡薄了，轉而追求腐朽沒落的生活方式，將手中的權力轉化為撈取個人私利的手段或資本，對反映廣大人民群眾利益的戰略、方針、政策、指示、命令，或陽奉陰為，或拒不執行，或越位執行，或違法執行。總之，對自己有利就執行，對自己不利就不執行。

（二）公務員素質障礙

公務員的素質包括政治素質、思想素質、心理素質、業務素質等各個方面。在戰略、方針、政策和法律制度框架制定以后，公務員素質高低決定著政府執行水平的高低。改革開放以來，我國公務員整體素質有較大提高，但與全面貫徹落實科學發展觀，推動科學發展，促進和諧發展，全面建設小康社會的要求相比，還有很大差距，具體表現為在決策中出現重大失誤，在執行中軟弱無力，在監督中無所作為，嚴重阻礙了政府執行力和公信力的提高。

（三）政府體制機制障礙

溫家寶總理在十屆人大五次會議政府工作報告中對政府自身建設存在問題的原因分析時指出：“存在這些問題，根本在于制度不健全、監管不到位”。目前，政府執行力弱化的根本原因就在于制度不健全、監管不到位，形成了提高政府執行力的體制機制障礙。正如有的學者所說：體制有病，機制不靈，法制無用，監督缺乏，問責缺席等，這是當前我國政府執行力和公信力不高的癥結所在。

我國目前的政府行政體制滯后于社會主義市場經濟體制，主要是缺乏科學民主決策，缺乏依法行政，缺乏行政監督、法律監督，更缺乏人民群眾對政府的民主監督。主要依靠政府官員決策，依照長官意志行政，依靠上級政府對下級政府的監督，依靠同級紀檢、監察部門的監督，而由于監督不到位，沒有嚴格實行官員問責制，結果造成各級政府部門各自為政，政出多門，利用權力設租、利用權力尋租，由于監督的缺失，對公務員的激勵結束機制不能真正建立，從而導致政府執行力和公信力大打折扣。

（四）行政生態障礙

行政生態是指政府行政的環境，它包括行政的經濟環境、政治環境、法律環境、文化環境等。行政生態環境直接或間接影響著政府執行力的高低。目前，我國行政生態同自然生態一樣，也受到嚴重污染，存在許多不健康因素，阻礙了政府執行力和公信力的提升。行政生態的污染源主要是行賄受賄，拉幫結派，誠信缺失，弄虛作假，有法不依，執法不嚴，“會文化”、“陪文化”、“罰文化”、“秀文化”、“吃文化”大行其道。由于行政生態受到污染，嚴重制約了政府執行力和公信力的增強。

五、增強政府執行力和公信力的路徑選擇

運用上述八項指標來衡量我國政府執行力和公信力，可以得出我國政府執行力和公信力不強的結論。根據對阻礙我國政府執行力和公信力增強的因素的分析，可以采取以下對策來提升政府執行力和公信力。

（一）推行官員問責制

增強政府執行力和公信力，首先必須推行官員問責制。對于各級政府不執行、越位執行、虛假執行、違法執行造成的不良后果，必須由上級政府部門和各級人民代表大會進行深入調查，弄清情況，劃清責任，對相關責任人給予嚴肅處理，決不姑息遷就，該撤職的撤職，該賠償的賠償，該由司法機關查辦的交由司法機關查辦。治頑證必須下猛藥。只有提高不執行、亂執行的成本，才能增強政府的執行力和公信力。

（二）認真建立群眾對政府的監督機制

增強政府執行力和公信力，必須認真建立群眾對政府的監督機制。我們的政府是人民的政府。政府公務員是人民的公仆，人民是政府的主人，有權監督政府公務員按照人民的利益和意志辦事。凡是違背人民利益和意志的行為，人民群眾看得一清二楚。因此，群眾對政府公務員的監督，不僅應該而且切實可行。問題在于如何使群眾監督到位。

群眾對政府監督到位，必須做到以下幾點：

第一，要使民意表達渠道暢通。現在許多官員的不執行、亂執行的問題，群眾看得明明白白，但表達渠道不暢、單一，只能通過寫匿名信，上訪等形式表達。應該廣開言路，使群眾看到的情況能直接迅速地反映到上級政府或同級人大，甚至能直接反映到黨中央、國務院。為此，各級政府應開通直達人民群眾的網站，讓人民群眾將監督意見直接反映到相關政府部門，直至反映到黨中央、國務院。

第二，要使民意表達有強制作用。民意表達最具強制作用的是通過民主選舉基層政府的主要領導人。隨著我國經濟又快又好地發展，經濟實力一天天增強，人民群眾文化水平普遍提高，已具備直接選舉基層政府主要領導人的條件。縣級以下政府領導人可以直選。人民群眾與縣級以下領導人接觸較直接、較頻繁，對他們的一舉一動都較清楚，如果他們執行力不強，人民群眾肯定不投他們的票。這種剛性的投票監督機制，是最強有力的監督機制，對增強政府執行力起著關鍵性作用。

第三，要推行陽光行政。公開透明的行政，是建立群眾監督機制的前提條件。要大力推進政務公開，加快電子政務和政府網站建設，使政府工作時時處于人民的監督之下。

（三）深入開展廉政建設和反腐敗斗爭

政府執行力和公信力弱化的直接根源是公務員隊伍中極少數人的腐敗問題。凡是出現腐敗案件的地方，肯定出現不執行，亂執行的問題。因此，反腐敗斗爭和勤政、廉政建設，是增強政府執行力的強大保障。要完善教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系。

（四）大力加強政風建設

政風建設是提高執行效率和執行效果的重要途徑。當前一個重要任務，就是要解決一些行政機關存在的嚴重鋪張浪費問題。對于不少地方、部門和單位講排場、比闊氣、花錢大手大腳、奢侈之風盛行的情況，要大膽在報紙、電臺、電視等新聞媒體曝光，并采取果斷措施予以制止。要嚴格控制行政機關新建、擴建辦公大樓，嚴禁建設豪華樓堂館所，切實規范公務接待行為，盡快推行公車改革，大大減少公車數量，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建設節約型政府。

（五）全面提高公務員素質

增強政府執行力和公信力從根本上說是增強公務員執行力和公信力。公務員素質高，業務能力強，政府執行力和公信力就強。因此，全面提高公務員素質是增強政府執行力和公信力的重要條件。為此，必須在以下方面下功夫：

第一，加強公務員選拔和培訓工作。堅持公正、公開原則選拔公務員，把好公務員入門關。定期輪訓公務員，提高公務員政治素質、思想素質、文化素質和業務素質。

第二，定期對公務員進行考核，對不合格者實行淘汰制。對優秀者，實行破格提拔，放到關鍵性崗位上去鍛煉。

第三，加強公務員馬克思主義理論學習，使他們牢固樹立以人為本，執政為民的理念，把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為工作的出發點和落腳點。為此，必須堅持公務員理論學習制度，定期考核學習成果，提高馬克思主義理論水平。

第四，開展公務員業務培訓。根據公務員從事的工作的性質，對口進行業務培訓，使他們成為他們所領導行業的行家里手。對于業務考核不合格者，不能擔任該行業的領導工作，否則必定出現瞎指揮、亂規劃的現象，給國家、人民造成損害，降低政府執行力和公信力。

On the Implementation Capacity and Public Credibility of Government

DAI Wu-tang

To apply the scientific outlook and development thoroughly,and to persevere in reform and opening up,we should pursue development in a scientifically and harmoniously and build a well-off society in an all-around way.All in all,we should enhance and strengthen the implementation capacity and public credibility of government.This article focuses on the relationship between implementation capacity and public credibility and index system of evaluation.By analyzing the hindering factor,so as to enhance implementation capacity and public credibility.

implementation capacity of government;public credibility of government;vitality of government

D053

A

1673-8616（2010）01-0087-05

2010-01-05

[責任編校：龔維玲]