我國刑事立案監督制度的立法缺陷及完善

陳 俊

（陜西省眉縣人民檢察院、西北農林科技大學人文學院博士研究生，陜西 眉縣 722300）

我國刑事立案監督制度的立法缺陷及完善

陳 俊

（陜西省眉縣人民檢察院、西北農林科技大學人文學院博士研究生，陜西 眉縣 722300）

刑事立案監督是法律賦予檢察機關的一項重要職責。現行刑事立案監督的范圍較為狹窄，獲得刑事立案監督線索的渠道不暢通，立案前檢察機關缺乏相應權限，立案通知書缺乏充分證據基礎，立案監督執行中缺乏措施和手段；這些缺陷制約了立案監督工作的開展。對此，應從立法上擴大刑事立案監督的范圍，增強監督程序的可操作性，賦予檢察機關同步調查權與后續監督權，建立獎懲機制。

刑事立案監督；審查監督權；同步調查權；后續監督權；獎懲機制

刑事立案監督是刑事訴訟法律監督機制的重要內容，是法律賦予檢察機關的一項重要職責，是指人民檢察院依法對公安機關的立案活動是否合法進行監督的活動，其具體表現為檢察機關通過監督防止和糾正有案不立、有罪不究、以罰代刑、以牢代刑等現象發生，這對于打擊犯罪、保護人民、維護國家法律的統一正確實施起到了有力的保障作用。廣義的刑事立案監督還應包括其他機關、團體和人民群眾對偵查機關進行的監督。[1]目前，立案監督工作作為檢察機關法律監督的重要組成部分，已經得到了全面開展，但在立案監督的具體實踐中，有關刑事立案監督的規定不夠明確，沒有與其相配套的操作規則，以致在實際運作中還面臨許多難點和亟待改進的問題，制約了立案監督工作的開展，因此必須加以完善。

一、刑事立案監督制度存在的立法缺陷

刑事立案監督作為檢察機關的職能之一，相對于其他職能而言遠沒有得到有效發揮，這是因為刑事立案監督還存在如下問題：

（一）立案監督的范圍狹窄，不利于全面實現監督職能

立案作為刑事訴訟活動開始的一個獨立程序，我國現行《刑事訴訟法》第87條規定，刑事立案監督僅限于對公安機關應該立案而不立案的監督，對其他機關以及不應該立案而立案的監督沒有明確規定，且局限于對立案結果的監督，對立案程序本身并沒有設定明確的監督，對現實存在的不破不立、破而不立、先偵后立、立而不偵、立后又撤、以罰代刑，以及對行政執法領域的立案監督等情況沒有納入立案監督的范圍，形成監督的盲區。[1]從目前司法實踐及我國現行的刑事訴訟制度看，現行法律所設定的立案監督適用范圍存在缺陷，具體而言主要體現在以下三個方面：

1.刑事立案監督制度不健全

根據現行的法律規定，具有刑事偵查權的不僅僅只是公安機關，還有國家安全、監獄、軍隊保衛部門、海關，這些部門均有刑事立案權。但是現行刑事訴訟法僅規定對公安機關的立案活動進行監督，對于其他機關的立案活動是否需要進行監督、如何進行監督，現行刑事訴訟法均未作出規定。這種只監督公安機關不監督其他部門刑事立案的規定，是與設立刑事立案監督制度從而促進社會主義法制建設的初衷相悖的。

2.立案監督內外有別

現行刑事訴訟法沒有對人民檢察院自偵部門的立案監督作出明文規定，忽視了檢察機關內部的立案監督，使立案監督工作出現內外不一，失于監督。此外，現行刑事訴訟法第87條將自訴案件范圍擴大為“被害人有證據證明對被告人侵犯自己人身、財產權利的行為應當依法追究刑事責任，而公安機關或者人民檢察院不予追究被告人刑事責任的案件”。但卻沒有規定對法院的自訴案件實行立案監督，導致立案監督的空白。

3.立案缺陷的制約

現行刑事訴訟法僅對“應當立案偵查而不立案”的監督作了規定，未對“不應當立案偵查而立案”的監督作出具體規定，這一立法上的缺陷，使立案監督只局限在對公安機關“應當立案而不立案”實施監督，把立案監督活動限制在“立案”這一環節，忽視了偵查機關“不應當立案而立案”的監督和根本沒有受理更未作出不立案決定等情況的監督及偵查機關立案后又撤銷原立案決定、終止刑事訴訟活動的案件監督以及對有些涉案人員作出“另案處理”決定的案件的監督，使檢察機關難以對公安機關立案管轄的所有案件實行監督，使檢察機關立案監督工作步履艱難。

（二）獲得刑事立案監督線索的來源渠道狹窄

現行刑事訴訟法沒有規定人民檢察院對公安機關受案、立案情況的審查監督權，而人民檢察院若不了解公安機關的受案、立案情況，立案監督就沒有基礎，導致立案監督的涉及面小。根據現行刑事訴訟法第87條規定，立案監督線索來源有兩個：一是人民檢察院通過辦案自己發現；二是被害人向人民檢察院控告。現行刑事訴訟法并沒有規定公安機關應當將發案、受案或不立案的情況通知人民檢察院，這就導致人民檢察院主要依靠在審查批捕、審查起訴中發現立案監督線索，這僅僅起到對案件處理的拾遺補缺作用；假若人民檢察院沒有發現，則立案監督就無從談起。此外，被害人出于害怕報復、事后私了等各種原因而不控告的較多，而且不是所有案件均有被害人，立案監督的觸角不能延伸到偵查機關有案不立的主要方面，使立案監督作為一項司法救濟手段難以達到目的。[2]

（三）立案前檢察機關缺乏相應權限，使立案通知書缺乏充分證據基礎

我國現行刑事訴訟法第87條規定“人民檢察院認為公安機關應當立案偵查的案件而不立案偵查的……”這里的“認為”不是隨意認為，而應當是人民檢察院根據有關證據得出的結論和意見。那么人民檢察院在掌握的現有證據不符合通知公安機關立案的條件時，能否通過調查取得有關證據，通知公安機關立案是否應提供有關的證明材料，在司法實踐中人民檢察院有時根據現有的材料不能充分說服公安機關應該立案，這樣就存在著認識不一、互相推諉的現象，從而削弱了立案監督的力度。

（四）立案監督執行中缺乏措施和手段，影響了立案監督工作的實效性

現行刑事訴訟法第87條，只規定了人民檢察院有詢問不立案理由和通知公安機關立案的權力，公安機關應說明不立案的理由和執行人民檢察院立案通知，但對公安機關拒不執行人民檢察院立案通知和拒不說明不立案理由應如何處理，卻無具體規定，僅靠向公安機關發糾正違法通知書和通過有關部門協調，其效力十分有限。

（五）立案監督中的其它問題

檢察機關主動進行監督的動力不足，怕影響與公安機關的關系；立案監督中存在畏難情緒；對立案監督工作積極性不高，缺乏應有的壓力；等等。

二、完善刑事立案監督制度的立法建議

（一）擴大刑事立案監督的范圍，全面保障刑事立案活動的合法性

刑事立案監督的范圍，是開展刑事立案監督工作的前提。根據現行刑事訴訟法規定，人民檢察院對公安機關應當立案偵查而不立案偵查或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。那么，對公安機關應當立案而不立案偵查如何理解，這里的不立案包括“絕對不立”和“變相不立”。“絕對不立”是指公安機關接到報案或發現犯罪事實或犯罪嫌疑人并依法應當追究刑事責任的案件后沒有作出立案決定。這包括實際能查處的案件，也包括作案人尚未明確，但危害后果和案件性質均達到立案條件的案件監督。尤其是對罪行明確，不清楚犯罪行為是何人所為時，公安機關容易存在不破不立的現象。“變相不立”是指公安機關作為刑事立案后轉為治安處罰、勞教或者直接以治安案件立案，尚且稱之為以罰代刑案件。這實際上是把刑事案件作為非刑事案件處理，應當納入立案監督的范圍。“變相不立”的危害性不亞于“絕對不立”的危害性，理應屬于應當立案而不立案。[3]另外，對于公安機關立案后違法撤案的案件，如果檢察機關認為應當追究刑事責任，也應當納入立案監督范圍。

還應當以立法的形式明確規定對于“不應當立案而立案”的立案監督。之所以應該將不立案而立案的情形也包括進去，理由有三：一是從理論上講，刑事立案監督是對刑事立案活動的全面監督，則積極立案行為和消極立案行為共同成為監督的對象是其題中之義。如果不對積極立案行為實施監督，其中的違法行為得不到及時糾正，立案的合法性就失去了保障，這樣的立案監督制度本身就是片面的、不完全的。[4]二是從刑事訴訟法的目的上講，檢察機關既要對公安機關的消極立案行為進行監督，使得實施犯罪行為的人受到刑事追究，也要通過對公安機關的積極立案行為進行監督，使得沒有實施犯罪行為的人不受刑事追究，以實現保障人權的目的。三是從某種意義上來說，公安機關不負責任的積極立案行為中的違法現象比消極立案行為更具有社會危害性，更容易導致法的威信喪失。[5]

對于共同犯罪嫌疑人的立案問題，還應當區別對待。對于共同犯罪案件公安機關已經立案，但對于部分未查清的犯罪嫌疑人或犯罪事實沒有立案，是客觀原因造成的，檢察機關不能將此作為監督的對象。因為立案的基本方式是以事立案，如果檢察機關認為應當追究刑事責任的，可以通過追訴、追捕方式程序予以解決。對于共同犯罪案件中，確有追究刑事責任的，但公安機關明知犯罪嫌疑人應當追究刑事責任的情況下仍不追究刑事責任，檢察機關也未能通過追訴、追捕方式程序予以解決的，應當進行立案監督。因為，對司法機關來說已經放棄對犯罪嫌疑人追究刑事責任，如果不通過立案監督程序，就難以進入司法程序。

通過上述分析，筆者認為，立案監督的范圍應當主要包含以下幾方面：第一，依法應當立案的案件，公安機關未予立案的；第二，依法不應當立案的案件，公安機關予以立案的；第三，依法立案后又作行政處罰或勞動教養等處理的；第四，依法應由公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的其他重大犯罪案件，公安機關未予立案的；第五，共同犯罪案件中，部分被告人已被判決有罪且生效，而另一部分共同犯罪人應當立案，無法追訴、追捕且公安機關不予立案的；第六，依法不應管轄的案件，而公安機關違法立案的。

同時，應當嚴格區分沒立案與不立案的界限。沒有立案是指公安機關沒有發現或雖已發現，但正在審查，還沒有作出是否立案決定的案件。根據現行刑事訴訟法規定，沒有立案不屬于檢察機關的立案監督范圍。人民檢察院作為法律監督機關，有權對全部訴訟活動實施法律監督。筆者認為法律應當賦予人民檢察院對人民法院的自訴案件立案監督權，真正體現立案監督職能，全面促進司法廉政建設。另外，人民檢察院還應加強對本機關自偵部門的立案監督，防止監督失之偏頗。此外，法律還應適當地作出規定，將國家安全、監獄、軍隊保衛部門、海關等同樣具有立案偵查權的機關的立案活動逐步納入立案監督的范圍之內，以彌補全面監督的空當，從而真正實現全面監督。

（二）建立健全人民檢察院對公安機關受案、立案情況的審查監督權，增強監督程序的可操作性

人民檢察院作為國家法律監督機關，有權對全部偵查過程實行監督，對未在辦案中發現或無被害人提出異議的案件，人民檢察院也要主動出擊，對公安機關的刑事發案、受案、立案活動進行檢查監督，并使之制度化、經常化。一是建立備案制度，公安機關決定立案或不立案的刑事案件，應當將法律文書送到立案監督部門，人民檢察院通過備案進行檢察監督。同時建立當事人申請復議復核制度。對公安機關未予立案或不應立案而立案的刑事案件，當事人可以提請復議。如果公安機關維持原決定后，當事人仍不服的，可以向人民檢察院提出申訴，人民檢察院可以調查復核，并將復核的決定通知公安機關。二是建立結案檢查制度，如案件的撤銷就是對立案的否定，因此要對公安機關所撤銷的案件，特別是轉勞動教養案件進行監督，防止以罰代刑或降格處理。三是建立立案監督線索登記制度通過與其他國家機關的聯系，鼓勵人民群眾舉報，廣泛收集案件線索，為立案監督創造一個良好的氛圍。

（三）從立法上賦予檢察機關對刑事立案監督案件的同步調查權

人民檢察院的立案監督活動應建立在審查和調查基礎上，檢察機關發現線索后，為使監督有理有據，一般還需要進一步調查，所以人民檢察院在擁有監督權的時候也應從立法上賦予人民檢察院調查權。

1.規定檢察機關在受理立案監督案件后可以進行必要的調查

實踐中，要確認是否符合立案的條件、是否發生了犯罪事實、是否應追究刑事責任，這就需要檢察機關對所掌握的立案監督案件線索進行調查、核實，目前僅有司法解釋規定檢察機關在辦理立案監督時可進行必要的調查，而沒有規定具體的調查措施，導致確認是否應進行立案監督的難度較大。為此，應明確檢察機關調查的權限，檢察機關的調查權應包括調閱卷宗權、查詢權、勘驗權、對公民的詢問權，并應對所取得的證明材料賦予證據的效力。

2.檢察機關應具有保證偵查監督順利進行的必要手段

由于上級偵查機關尤其是上級公安機關對下級偵查機關進行業務考核，而立案監督又是一塊很重要的內容，所以被監督的偵查機關往往對立案監督案件抱消極的態度，而很多刑事案件具有很強的時間性，如果拖延了偵查的時機，可能發生嫌疑對象外逃、串供、證據滅失等影響偵查情況發生。而人民檢察院啟動立案監督程序后，經過向偵查機關要求說明不立案理由、通知偵查機關立案、偵查機關決定立案等程序方可進入偵查程序，拖延時間較長，如果不及時采取措施，會影響偵查的順利進行，甚至造成無法偵查的情形。為此，應賦予檢察機關緊急處置權。對于在發出通知立案書后偵查機關不在規定時限內立案的情形，賦予檢察機關建議對拒不執行通知立案決定的責任人員處分權、建議撤換承辦部門權；甚至可以報上級檢察機關批準同意后，自行立案偵查，確保法律統一實施。

（四）從立法上賦予檢察機關對立案監督案件的后續監督權

要使立案監督案件取得良好的效果，需要對立案監督的案件采用特殊的、強有力的監督手段，以督促偵查機關及時迅速地偵察案件，可從以下方面加強對立案監督案件的后續監督：

1.檢察機關介入偵查權

對于立案監督的案件，因人民檢察院進行了調查，對案情掌握程度較深，故人民檢察院派員介入偵查，可及時提出相關偵查建議，同時，也可直接監督偵查機關對案件的偵查，保證案件的偵查順利進行。

2.偵查情況知情權

現行偵查監督制度沒有規定檢察機關對偵查情況的知曉權，但對于立案監督的案件，應建立偵查情況通報制度，偵查機關采取搜查、扣押等重大偵查措施，應及時反饋給人民檢察院，使人民檢察院掌握偵查狀況，及時根據具體情況進行跟蹤監督。

3.原承辦部門回避制度

為了預防考核制度對刑事立案監督案件偵查的影響，同時由于立案監督的案件均已經過偵查機關受理，因種種原因，偵查機關未立案。為防止出現干擾，必須確立原承辦部門回避制度，以保證案件的順利偵查。

（五）建立刑事立案監督工作的獎懲機制，提高立案監督工作人員的積極性

為了使檢察機關、公安機關更好地行使立案監督權，建議立法機關通過立法設立刑事立案監督必要的獎懲機制，以保證工作的順利進行。因此建議依法確定如何對應予立案監督的而不予監督、或對監督立案工作不配合的、甚至對抗監督者予以懲處；人民檢察院有權建議公安機關對不依法立案的責任人予以相應的懲處。公安機關應當及時將處理結果告知人民檢察院，檢察機關發現責任人有犯罪行為的，應立案偵查并追究其刑事責任。這樣，有利于提高公安機關立案的責任心和對犯罪的及時打擊。對監督立案、配合偵查的先進人員或有特殊貢獻人員予以必要的獎勵。通過獎懲機制的建立，來激勵立案監督工作人員和立案監督后予以積極配合的偵查人員，更好地履行職責，以維護法律的尊嚴和統一實施，保護國家、公共利益和公民的合法權益。

[1]孟傳香.刑事立案監督的立法缺陷及其完善[J].重慶科技學院學報（哲學社會科學版），2009，（9）.

[2]許存奎.加強和完善刑事立案監督[J].人民檢察，2009，（9）.

[3]陶建旺，元明.完善刑事立案監督的立法構想[J].人民檢察，2008，（3）.

[4]張子強.立案監督問題與對策探討[J].法學雜志，2002，（6）.

[5]鄒春，穆凱鋒.刑事立案監督的制度缺陷及完善[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2009，（1）.

Criminal Case Monitoring System’s Defects and Improve the Legislative

CHEN Jun

Criminal case supervision is given an important duty of the prosecution by law.The current criminal case range of supervision is a narrow,trail channels which access to criminal case oversight is blocked,the prosecution lacks of corresponding rights before it placed on file,the filing notice lacks of sufficient evidence base,lacks of monitoring the implementation;These deficiencies constrain supervision the work on file.With regards,we should be legislation to expand the scope of supervision of criminal cases,enhance operability monitoring process,give prosecutors the right to synchronize the investigation and follow-up supervision,construct the mechanism of reward and punishment.

supervision of criminal case;examination and supervision of power;synchronization investigative power;follow-up supervision;the mechanism of reward and punishment

D914

A

1673-8616（2010）01-0079-04

2009-11-18

[責任編校：文 晴]