美、日地方政府債務管理及其對我國的啟示

馬金華， 李國鋒， 謝興春

（1.中央財經大學 財政學院副教授、博士后、碩士生導師，北京 100081）

（2.中央財經大學 財政學院博士研究生，北京 100081）

（3.中央財經大學 財政學院碩士研究生，北京 100081）

美、日地方政府債務管理及其對我國的啟示

馬金華1， 李國鋒2， 謝興春3

（1.中央財經大學 財政學院副教授、博士后、碩士生導師，北京 100081）

（2.中央財經大學 財政學院博士研究生，北京 100081）

（3.中央財經大學 財政學院碩士研究生，北京 100081）

地方財政困難和債務危機是當前我國財政領域的一個突出問題，通過分析我國當前地方政府債務管理的現狀，詳細闡釋美國和日本的地方政府債務管理特點和方式，認為我國應該從制度上建立健全完善的地方政府債務管理組織架構、債務預算管理模式和債務信息公開披露制度等。

地方政府；債務管理；啟示

目前，地方政府舉債在當今世界各國已是一種普遍現象。雖然我國法律上不允許地方政府直接發行債券，但地方政府舉債在實際中卻也普遍存在。如何加強管理地方政府債券成為一個焦點問題，研究美國和日本的地方政府債務管理，將對我國的地方債務管理具有重要的借鑒意義。

一、我國地方政府債務管理現狀分析

地方政府債務是指地方政府作為債務人承擔的債務。它與中央政府債務相對應，是地方政府在經常性財政收支不足的情況下，為滿足地方經濟與社會公益事業發展的需要，根據本地區社會經濟發展狀況和資金短缺程度，在承擔還本付息責任的基礎上，按照有關法律的規定向社會發行的債務。我國各級地方政府債務的內容可以從以下五個層次的債務來初步理解：（1）地方政府的債務收入，是指地方政府各職能部門通過信用手段取得的財政收入。（2）準地方政府性債務，主要是指各級地方政府職能部門所屬機構或單位舉借的用于地方公共支出的債務。（3）地方政府的欠款和掛賬。地方政府的欠款和掛帳實為赤字，因而是必須由地方政府加以彌補的債務。（4）地方政府擔保的債務。它是指各級地方政府提供擔保的機構、單位或企業的各種借款或債券的發行，包括經地方政府批準，由國有經濟單位以政府專項預算等作擔保的各種借款。（5）社會性負債。主要是指地方國有企業難以償還的債務或社會保障資金的缺口，以及某些金融風險的轉嫁。

（一）我國地方政府債務的整體特征

盡管我國的預算法不允許地方政府舉債，要求地方政府必須做到收支平衡，略有結余，但事實上，地方政府的債務卻客觀存在。雖然近幾年地方各級政府都在努力控制、化解地方政府債務，但地方政府債務增長的勢頭仍在繼續，并呈現出如下整體特征：

第一，債務總量不清，資金數目龐大。從一些數據來看，中國地方負債數目驚人，2009年10月，據國家發改委透露，全國地方政府債務超5萬億元。造成巨額的地方政府債務最根本原因是我國地方政府債務在20多年的經濟體制轉軌中逐漸積累，其來源復雜，既有地方政府舉借和擔保而產生的直接債務，又有經濟社會風險向政府轉嫁而形成的或有債務，常年日積月累形成龐大的數目。債務總量不清的主要原因首先是或有債務自身的特點，在技術上，不易準確把握其數量，在管理上，沒有統一的管理機構甚至統計口徑。

第二，或有債務所占比重大，潛在的債務風險巨大。在我國地方政府債務的構成中，或有債務占極大比重。近年來各地為加快經濟發展，用于加大基礎設施建設、支持國有企業改革、社會保障制度的改革等方面的投資迅速增加，政府在這些領域的貸款擔保增速較快，產生大量政府隱性債務和轉軌成本，形成大量難以化解的或有債務。

第三，主體分散，涉及面廣。地方政府的舉債行為普遍化，不僅各個省、自治區、直轄市不同程度地負有不同種類的債務，各個市、縣、鄉鎮各級基層地方政府均有不同形式的舉債或欠賬行為。從政府債務涉及的行為主體看，既包括政府和政府部門，也包括地方金融機構、企事業單位、職工個人和農民，可見債務滲入各級地方基層政府，成為不可忽視的財政問題。

第四，轉化率高。近年來，一些企業經濟效益普遍下滑，致使由政府擔保的債券及各種貸款的出現難以償還的問題，政府隱性或有債務轉化為顯性直接債務的概率急劇上升，財政運行風險加大。

第五，債務利息高，貸款周期長，償債率高。地方政府債務中有一部分借貸款的利率遠高于一般的市場貸款利率，這是因為地方除了部分按國家規定的金融利率借款外，還有大量的集資借款、向其他單位的借款，這些款項借貸時通常利率較高，造成我國政府部門債務利息較高，我國地方政府債務中長期貸款所占的比重較大，主權外債和國債轉貸資金貸款的期限大多在10年以上，且在地方政府債務總量中也占有較大比重。我國地方政府直接顯性債務就占財政收入的20%以上，超過了債務償債率的安全界限，使政府背負著沉重的負擔，影響政府財政政策的良好執行。

（二）我國地方政府債務管理的基本特征

面對如此龐大的地方債務，地方政府債務管理問題就具有舉足輕重的地位。但現實是當前我國地方政府性債務管理嚴重滯后于地方政府債務發展的需要，成為地方政府債務面臨的最大風險。從債務資金運行的各環節看，我國地方政府債務管理主要呈現以下基本特征：

首先，舉債分散，決策不嚴。由于缺乏國家統一的規范，各級地方政府的舉債決策分散，有的項目的舉債決策權在國家發改委，有的分散在各主管部門，有的則由舉債單位自行掌握，體現更多的是行政長官的意志。舉債主體主要考慮的是如何快速有效地籌集資金，而沒能長遠地考慮償債能力和財政的承受能力。同時由于《預算法》中對地方政府發債權的禁止，地方政府舉債也就不需要通過財政部門的審核，脫離了地方人大的監督，更沒有嚴格統一的管理。因此，不規范的舉債形式大量存在，這加大了管理難度。

其次，債務管理機構分散，管理基礎薄弱。目前各級地方政府均缺乏一個統一的組織機構來全面管理地方政府債務。盡管地方財政部門在制度上被明確授予全面管理政府債務的職能，但事實上地方財政部門只對部分直接由財政部門償還的債務如：國債轉貸、外債、專項借款、農業綜合開發貸款、財政周轉金等進行管理。不僅如此，財政部門內部的債務管理職能也被分割到多個處室，它們之間又往往缺乏密切配合和協調。在財政部門外，一些政府部門具有某些債務的管理權，如發改委對投融資領域政府債務的管理權，一些地方臨時成立的各類與債務管理有關的領導小組，貸款資金管理委員會等享有部分債務的管理權，等等。分散的管理很難對債務的風險有一個統計表的準確的認識，無疑加大了地方政府債務管理的風險，減少了債務管理決策的科學性。

再次，償債意識不強，償債制度不健全。在償債問題上，債務拖欠已經成為地方政府通常采用的手段，拖欠的債務也成為地方政府債務存量的重要組成部分。地方政府利用各種手段逃避或轉嫁償債義務，如頻繁變換銀行賬號、隱藏收入、行政干預法院公正執法等；有的地方政府為轉嫁其所屬國有企業的債務負擔，通過破產、分立重組、合資、租賃等方式幫助地方國有企業逃避銀行債務；某些地方政府還借地方銀行的股份制改革或民營化之機，通過行政手段，向民營企業轉嫁本應由地方政府承擔的金融風險。當地方政府的債務無法拖延時，地方政府往往從其他支出渠道臨時抽調資金、或者通過舉借新債，或擠占、挪用專項資金，甚至以向公務員集資，拖欠公務員工資的方式來償還。各級地方政府缺乏真正的償債管理制度，除一部分省市政府建立起償債準備金外，大多數縣級政府至今仍未設立償債準備金。當債務無法償還時，地方預算資金更加緊張。

最后，管理手段單一，法律法規有待完善。目前從中央到地方對于地方政府債務管理都采取了一系列的措施，但主要沿用的還是傳統的行政手段。近幾年來，通過頒布法律規章來規范債務管理是我國部分地方政府采取的一種管理方式，其中關于鄉村兩級債務化解的管理辦法占到了較大比例；其次是外債管理辦法、專項借款管理辦法和償債準備金管理辦法；而對地方政府債務進行全面管理的法規則較少。而且法規或辦法幾乎都是由地方政府制定并頒布的，法律效力和強制力低，執行上大多進展比較緩慢。

由于我國缺乏嚴格有效的地方債務監管機制，地方政府舉債的不規范行為給地方財政造成了巨大的隱患和風險，擴大了地方財政運行的不確定性，帶來潛在的財政金融風險，甚至影響政治及社會的穩定。

二、美國和日本地方政府債務管理情況

據統計，世界53個主要國家中，有37個允許地方政府舉債?？偟膩碚f，地方政府舉債方式主要有兩種：一是發行地方政府債券；二是向金融機構借款，但一般都要求地方政府不得向其所屬金融機構借款。在允許地方政府舉借債務的同時，無論是聯邦制國家還是單一制國家，都建立了較為完善的地方政府債務管理體制和風險控制體系?，F將美國、日本兩國地方政府債務管理情況介紹如下。

（一）美國地方政府債務管理

美國州和地方政府主要通過發行市政債券舉債，同時輔之以銀行借款和融資租賃。美國市政債券是以政府信用作為擔保，由州、城市、城鎮、縣及它們的授權代理機構發行的債券，用于一般市政支出或特定市政項目融資。市政債券始于19世紀20年代，當時美國城市的大規模建設需要大量資金，但由于美國聯邦預算和地方預算是各自獨立編制，地方政府不得不自行設法融資，地方政府的發債積極性非常高。后來，隨著美國西部開發和鐵路建設的推進以及大規模的基礎設施建設，地方政府債務急劇增加，市政債券市場迅猛發展。

根據信用基礎的不同，美國市政債券分一般責任債券和收益債券。一般責任債券是以發行機構的全部聲譽和信用為擔保并以政府財政稅收為支持的債券，通常以政府的稅收能力為償債基礎。而收益債券由為建設某一基礎設施而依法成立的地方政府代理機構、委員會或授權機構發行，通過有償使用這些公共設施的收入來償還債務。收益債券的風險往往比一般責任債券的風險大，利率高。市政債券市場已經成為美國各州、縣政府以及下屬機構籌集公共事業所需資金的重要市場，與股票市場、國債市場以及企業債市場并列為美國四大資本市場。市政債券的發行方式主要有兩種：公募和私募。市政債券具有以下幾個顯著特點：（1）稅收減免。在美國，市政債券的突出特點就是其利息收入可免繳聯邦稅或者州所得稅，對于高稅收入者意義重大。（2）期限長。市政債券的期限可長至三四十年，這樣可以更好地同基礎設施項目相匹配。（3）信用度高。在美國，市政債券的信用等級只低于聯邦政府債券，是一種準國債。隨著保險公司的加入，市政債券的投資更加安全和可靠。從1940年到1994年，美國市政債券的違約概率僅為0.5%。（4）市政債券的稅后收益率比聯邦債券高。通常來說，債券信用等級與債券利率呈反方向的變化關系，債券信用等級越高，債券利率就可以定得越低。雖然聯邦政府的信譽要高于州和地方政府，但由于市政債券享受了免稅待遇，市政債券稅后收益率要高于聯邦政府債券，所以市政債券的利率低于聯邦政府債券的利率。（5）流動性高。美國的市政債券市場己經具備相當的深度和廣度，它在轉讓過程中隨時可以被吸納和接受，具有很強的流動性。（6）與保險結合。美國市政債券的發行業務與債券保險相結合。如果債券發行者在債券到期時無力償還債務，通過市政債券的保險，便能夠保證債券到期時投資者獲得所保債券的本息，這樣大大降低市政債券持有者的投資風險，并能保證市政債券的順利發行。

美國政府為了有效應對地方政府債務風險，逐步形成了以法律法規行政監控、信用評級制度、信息披露制度和債券保險制度為主要內容并接受監管機構監督的風險控制框架。美國的市政債券具有完善的信用評級制度，投資者通常依靠評級機構的信用評級來判斷一種市政債券的信譽。政府也建立了嚴格的信息披露機制，市政債券的發行者必須向投資者提供準確有效的信息，保證投資者能夠合理地理解和評價所要購買的債券。同時，政府也建立了市政債券的保險制度，市政債券的保險是指在債券發行人實際未支債券本息時，由保險公司承擔償付的義務。美國市政債券的保險業務始于1971年美國市政債券保險公司的成立。目前已有數十家專業的市政債券保險公司，并成立了行業性組織“金融擔保保險協會”。

（二）日本地方政府債務管理

日本是一個單一制國家，地方政府債務管理以行政控制為主，通過嚴格的地方政府債務計劃與協議審批制度實現地方政府債務精細化管理。在日本，地方政府分為都道府縣和市町村兩級政府，地方公債是日本地方債券制度的主體，是地方政府直接發行的債券，是日本地方財政收入的第三大來源。目前，日本地方政府債務的發行主體為都、道、府、縣以及市、町、村等。除此之外，一些特別地區、地方公共團體聯合組織以及地方開發事業等特殊地方公共團體也可以發行地方公債券。

日本地方公債大體可以分為普通債券和公共企業債券兩大類。普通債券是由日本地方政府直接發行的債券，其中既有都道府縣發行的，也有市町村發行的。公共企業債券是由一些特殊的國營法人發行的債券，這種債券一般都是由政府擔保支付本息，所籌集的資金一般也用于執行政府的經濟政策。日本地方政府公債的發行方式分為證書借款和證券發行兩種。證書借款指地方政府不發行債券，而以借款收據的形式籌借資金，這是其地方公債發行的主要方式。證券發行主要有募集、銷售、交付公債三種形式。政府規定，地方政府債務可以用于資本性支出、建設性支出及其他特定用途，但不能用于經常性支出。

為了防止地方政府濫發公債，日本政府對地方公債的發行實行嚴格的地方公債計劃和協議審批制度。日本地方公債發行的批準權在中央政府，由大藏大臣與自治大臣協商來制定，具體由負責地方政府事務的自治大臣審批。日本對各地方政府舉債實行嚴格的協議審批制度，以控制債務規模?！兜胤阶灾畏ā返诙傥迨畻l規定：現階段地方公共團體在地方政府債務的發行方式、利率、償還方式等方面，必須獲得自治大臣或都道府縣知事的許可，其具體程序為：地方政府要求發行債券時，要事先向自治省申報，提出所要發展的建設項目、資金來源和需要發債的額度。自治省審查后，將各地的發債計劃進行匯總，在同大藏省協商后，統一下達該地區的發債額度。自治省與大藏省不僅共同制定政府發債計劃，還確定發債方針。發債方針的重點是確定當年不準發債的地方政府和限制發債的地方政府的名單。

同時，為了保證政府公債資金的順利發行和合理有效利用，日本公債資金的來源和使用過程都要受到審計機構的監督。日本審計機構主要由國家會計檢察院和地方監察委員會構成。會計檢察院是日本的最高審計機關，屬于國家行政序列，但獨立于內閣，不受政府干涉，負責對中央收支決算及法律上規定的會計事項進行審計監督；地方監察委員會負責對地方政府財政收支及行政行為進行審計監督，對每一審計對象，監察委員會分別出具一份審計報告，直接提交給國會或委托審計的政府部門。因此，審計對政府控制債務規模和防范債務風險具有重要意義。

三、美國和日本地方債務管理對我國的啟示

鑒于我國目前地方政府債務管理中的諸多問題，應該借鑒美國和日本在地方政府債務管理中的成功經驗，從制度上防范和控制財政風險，加快地方政府債務管理體系建設。

（一）建立完善的法律法規體系

從美、日兩國的特點來看，完備的法律法規對地方政府債務管理來說是必不可少的。地方政府從融資來源、資金管理、投放范圍到債務償還都應該有明確的法律規定。我國應該制訂《公債法》或《地方公債法》，并相應修訂現有的《預算法》和其他相關的財政法規。按照市場經濟體制與分稅制的客觀要求，在建立中央政府嚴格審批和監管制度的前提下，逐步建立規范的地方公債制度，允許地方財政發行統一的債券籌集地方公用事業發展資金，是規范我國地方政府債務融資行為的必由之路。同時，為了確保債券發行及依照法定程序進行，我們可以借鑒美國等國家經驗，運用市場約束手段對其舉債后的行為進行監控，依靠債券市場中信用評級機構以及金融中介、社會結構的力量，對地方政府信用進行評級，對于監控地方政府債務風險也能起到積極作用。

（二）建立完善的政府債務管理組織架構

根據國外的經驗，為了確保政府債務安全運行，應該建立完善的政府債務管理架構，它一般由以下幾個機構組成：債務管理決策機構、債務管理執行機構和債務管理監督檢查機構。債務管理決策機構是地方政府債務管理體系中的最高權力機構，應該由政府主要領導或者分管領導擔任主要負責人，成員由政府各部門領導組成，主要負責審定本級政府債務管理工作的方針、政策和規章制度；審定政府債務的規模結構、舉債投向和風險控制目標；決定政府債務管理工作中的重要對策和措施。財政部門是政府債務管理中的執行機構，應該嚴格執行管理決策機構的決定，保證公債的順利發行和資金的合理利用。為了防止公債的濫發和資金的濫用，應該分別建立內部和外部監督檢查機構，對政府債務的運行情況實行監督檢查，使公債的發行達到預期的目的。

（三）建立完整的政府債務預算管理模式

在我國，地方性債務的管理權，并沒有隨著地方債務的發放權，發放到地方政府。由于地方政府能力有限，不可能應付地方性債務管理中出現的所有問題，所以中央政府必須加強對地方政府債務管理，把地方政府債務風險納入財政預算管理。編制政府債務預算是將政府債務納入預算管理核心內容。政府債務預算是財政復式預算的有機組成部分，它主要包括兩個部分：一是舉借政府債務收支預算。它反映預算年度直接或轉貸舉借政府債務資金的來源和結構投向情況。二是償還政府債務收支預算。它反映預算年度政府用于償債的資金來源和支出情況。鑒于當前地方政府債務形成機理較為復雜，全國不僅缺乏統一標準的預算編制依據，而且地方各級現有政府債務的統計數據也不完整，為此，編制地方政府債務預算的前提應由各級財政部門對本級政府債務先進行清理核實，開展試點或者試編工作?？上葘⒄畠斶€剛性債務的外國政府貸款、國際金融組織貸款、國債轉貸款、中央專項借款和農業綜合開發借款等列入地方政府債務預算的試編范圍。對列入預算的償債資金實行專項管理，保證政府債務償還工作的有序進行。

（四）建立科學的政府債務預警體系

從國外的實踐看，建立監測債務風險的指標體系對債務管理具有重要意義。合理確定地方政府債務規模是管理地方政府債務的有效手段，并可以在此基礎上建立科學的風險防范和預警機制。當前，我國局部地區已經存在發生債務危機的隱患，為避免這種隱患轉變為現實的風險，應當盡快采取強有力的控制措施，建立預警機制。地方政府的債務預警指標體系設計可以分為：直接顯性債務預警、直接隱性債務預警、或有顯性債務預警、或有隱性債務預警。其中后三者的難度較大，主要是獲取準備的債務數據十分困難。但先建立并運行直接顯性債務預警系統還是可行的因為直接顯性債務與財政預算支出關系密切，無論是相關指標還是分析風險所需的數據都具有現實意義，這可以用反映財政收支狀況及債務狀況指標來設計。然后視地方各級政府債務管理程度逐步建立完善其它三種政府債務預警系統。

（五）建立健全地方政府債務信息公開披露制度

健全地方政府債務信息公開披露制度，提高財政透明度，依靠社會公眾的力量對地方政府舉債行為進行監督。從美國、日本的經驗看，如果公眾對政府的收支狀況一無所知，公眾就難以約束政府將資金投向可以使官員的家族或朋友獲利，或者承諾支持他們競選運動的項目。建立債務信息公開制度，將要求地方政府編制資產負債表，將其負債及其償還情況向公眾公開、透明化，通過政府會計制度改革，對地方政府債務進行更為科學合理的確認及計量，再配合以相應的問責制度，從而為督促其更科學、有效地運用債務資金，防范債務風險起到積極作用。

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The Debt Management of Local Governments of the United States and Japan and Its Enlightenment to Our Country

MA Jin-hua LI Guo-feng XIE Xing-chun

Local financial difficulties and the debt crisis is one of China’s current outstanding problems in the financial area. This paper analyzes China’s current status of local government debt management,explains in detail the United States and Japan, local government debt management characteristics.China should establish and improve the system of government debt management, organizational structure,budget,debt management and debt information the public disclosure system.

local government;debt management;enlightenment

F812.2

A

1673-8616（2010）01-0041-05

2009-11-15

中央財經大學211工程三期資助項目《我國地方政府性債務問題研究》的階段性成果

[責任編校：李君安]