構建農民工失業保障的長效機制

張轉玲

構建農民工失業保障的長效機制

張轉玲

農民工是我國改革開放、工業化和城鎮化進程中涌現出的一支新型勞動大軍，他們為我國經濟實力的提升和綜合國力的增強作出了重大貢獻，已成為產業工人的重要組成部分。近年來，由于其自身的特征、宏觀經濟的波動起伏及市場競爭的影響，農民工的失業問題日益突出。單因金融危機的影響，從2008年至2009年就有2500萬農民工失業。①因此，盡快穩定農民工的就業現狀非常必要和迫切。而要從根本上解決農民工的失業問題，就必須建立適應其特點的失業社會保障制度。失業社會保障制度包括失業保險、失業預防和就業扶助，其中，失業保險是失業保障制度的最重要的項目，它對保障失業者的基本生活、促進充分就業、弱化失業負效應、穩定社會秩序起著重要作用。

一、農民工失業現狀分析

為了解當前農民工失業的基本狀況，本課題對深圳和東莞兩地農民工集中的區域進行了問卷調查。共發放問卷600份，回收問卷512份，回收率85.3%。有效問卷498份，有效率97.3%。通過對此次調查結果的分析，發現當前農民工就業中存在以下問題：

（一）失業對農民工的壓力很大。在對“您目前最擔心的問題是什么”一題的六個選項中，回答擔心失業后找不到工作的人數最多，深圳的比例是25.8%，東莞的比例是26.8%。而其它選項所占的比例則相對較低。這充分說明，在目前農民工所遇到的眾多問題中，失業給他們造成的心理壓力是最大的。因此，解決失業問題，可以保證農民工的生活穩定，減輕他們的心理壓力。

（二）農民工失業現象嚴重，參加失業保險的比例低。調查結果顯示，深圳有46%的農民工曾經失業過，東莞也有32.8%的農民工有失業的經歷。既然失業常常威脅著農民工的穩定就業，那么，他們參加失業社會保險的情況如何呢？調查結果顯示，深圳和東莞參加失業保險的農民工比例分別僅占10.3%和25.4%。絕大多數農民工沒有參加失業保險，或是根本上就不知道失業保險。

（三）以短期失業為主。從調查結果來看，大多數農民工的失業時間為6個月以下，其累計比例深圳為77.8%，東莞為71.8%。另外，還有部分失業者的失業時間在半年以上，其比例深圳為22.2%，東莞為28.2%。可見，農民工的失業表現為短期失業與長期失業相結合，但以6個月以下的短期失業為主。

（四）失業補償微乎其微。關于失業后的生活來源，失業后靠以前的積蓄維持生活，深圳為76.7%，東莞為83.7%。而依靠單位發的失業補償維持失業后生活的人則很少，其中，深圳為1.1%，東莞為2.3%。其余的失業農民工則是靠親朋好友接濟或靠老鄉和以前同事救助來維持失業后的生活。

可見，當前我國農民工失業問題還是相當嚴重的，同時又缺乏相應的失業社會保障制度來化解失業給農民工心理和生活所造成的壓力和嚴重影響，因此，應盡快建立適合農民工特點的失業社會保障制度。

二、構建農民工失業保障長效機制的必要性

（一）不斷擴大的農民工規模及其構成主體城市化取向的需要

農民工是我國特有的城鄉二元體制的產物，是我國在特殊的歷史時期出現的一個特殊的社會群體。農民工有廣義和狹義之分：廣義的農民工包括兩部分人，一部分是在本地鄉鎮企業就業的離土不離鄉的農村勞動力，一部分是外出進入城鎮從事二、三產業的離土又離鄉的農村勞動力。狹義的農民工主要是指后一部分人。農業部提供的數據顯示，我國狹義農民工的數量為13000萬人左右，廣義農民工的數量大約為22978萬人。農民工人數占我國總人口的17%以上。如果其中十分之一的農民工就業受到影響，數量就將高達2297.8萬人。這么大的群體一旦失去收入或收入下降不能維持生計，他們或返鄉或留在城市，都會造成巨大的社會問題。

在狹義農民工中，16～30歲的占61%，31～40歲的占23%，41歲以上的占16%。②其中16～30歲屬新生代農民工，按61%的比例來算，其總人數已達1.3億多。未來，隨著老一代農民工的退休及城鎮化步伐的推進，新生代農民工群體規模勢必將越來越大。新生代農民工指父母本身就在城市打工出生在20世紀80年代以后的第二代農民工。和第一代農民工相比最大的區別是，新生代農民工根本不愿意回到農村去，農村對他們而言非常陌生，他們愿意在城里生活。如果在城里失去工作，又得不到任何社會幫助，同時失業后還不愿意返回家鄉，那么，他們勢必形成城市中社會不穩定的潛在力量。

可見，只有盡快建立起農民工的失業社會保障制度，才能有效地預防和保障農民工勞動大軍的失業問題，滿足他們失業后的基本生存需要，促進社會和諧穩定地發展。

（二）應對周期性經濟危機的需要

2007年發生在美國的金融危機，對全球經濟的發展造成了嚴重的影響，也對我國經濟造成了不小的沖擊。國家發展改革委中小企業司公布的數字顯示，2008年上半年，我國共有6.7萬家規模以上的中小企業倒閉。以珠三角為例,僅2008年10月上旬,就有近50家香港企業申請破產清算,以一家企業倒閉引起500人失業計算,50家倒閉就造成了2.5萬工人失業。在這場經濟危機中受影響最大的就是農民工。眾所周知，2004年至2008年，中國東南沿海省份還存在“民工荒”問題，部分企業曾為找不到合格的技術工人而著急。但到了2008年10月后，農民工卻紛紛失業，出現了“失業潮”、“返鄉潮”。

2009年《社會藍皮書》稱，由于受經濟危機的影響，截止到2009年2月，已經有800萬農民工返鄉。隨后的調查表明，他們并沒有完全回到原來居住的村落當中，因為現在農民工相當一部分是80后出生的，他們已經習慣了城市的生活，返鄉后很多到當地的小城鎮、小城市打散工。以深圳為例，2008年以來，農民工就業人數有所下降。據深圳人力資源和社會保障局統計：2008年10月份，全市參加工傷保險的農民工為754.22萬人，比9月份減少近1%。2008年1至9月，全市企業員工退保人數64.99萬人，比上年同期上升5%。從另一方面看，企業提供就業崗位的能力有所下降。如深圳寶安區市場崗位需求下降嚴重，參加招聘的企業下降20%至30%，但求職人數卻上升了20%左右。可見，深圳失業的農民工并沒有大規模離開深圳，而是想留在深圳尋找就業的機會。

為了應對因金融危機而造成的農民工失業問題，2008年12月，國務院辦公廳下發了《關于切實做好當前農民工工作的通知》，從促進農民工就業、加強農民工培訓、支持農民工回鄉創業、保障工資發放、做好農民工社保、維護返鄉農民工土地權益等六個方面穩定農民工就業。這些臨時性措施盡管對穩定農民工就業起到了一定的作用，但并不能從長遠上解決問題。因此，盡快建立農民工失業社會保障長效機制，對于化解周期性經濟危機給農民工帶來的失業風險非常必要。

（三）化解市場經濟中競爭風險的需要

在市場經濟運行過程中，停產、倒閉的企業必然會使其員工失業，能力弱的農民工也會在競爭中被企業淘汰。據調查，目前我國農民工的失業，大多屬于結構性失業、技術性失業和摩擦性失業。結構性失業是指由于科技的進步引起經濟結構的改變,勞動力的供給與需求在職業、技能、產業、地區分布等方面的不協調而形成的失業。農民工自身受教育程度低，企業的技術改造和產業升級，都是造成其結構性失業的原因。摩擦性失業是指在經濟運行中由于正常的勞動力流動而引起的失業。在一個動態經濟體中，各行業、各部門與各地區間勞動力需求的變動是經常發生的。這種變動必然導致勞動力的流動，在勞動力的流動過程中，總有一部分人處于失業狀態。例如，農民工從一個城市遷移到另一個城市后，原有的工作失去了,而新的工作一時又沒有找到，或者一些農民工對現有的工作不滿意，想尋找新的工作而暫時失業，等等。由于農民工的戶籍關系在農村，他們在城鄉之間及城市之間頻繁流動，因此這種失業在他們身上就常常發生。技術性失業是由于技術進步所引起的失業。在經濟增長過程中，技術進步的必然趨勢是越來越先進的設備替代了工人的勞動，這樣，對勞動需求的相對減小就會使失業增加。因此，建立農民工失業社會保障機制，就能夠運用政府和社會的力量，加強對農民工的技能培訓，增強他們在市場經濟中的競爭能力，穩定就業，防范失業。

（四）加快推進我國城市化進程的需要

城市化指的是農村人口轉化為城鎮人口的過程，或是農業人口轉化為非農業人口的過程。2009年城市藍皮書顯示:截至2008年末，中國城鎮化率已達到45.7%，共擁有6.07億城鎮人口。國家發改委投資研究所作的“2010～2020年：中國經濟增長與城市化水平研究報告”預計：2020年我國的城市化水平，將會介于58～65%之間。根據國際經驗，通常在高速發展的30～40年間，城市化率可從25%提高到70～80%。我國改革開放已經30多年了，但目前的城市化率才達到50%左右，可見我國以往的城市化進程太慢了。我國城市化水平低的原因，在于我國特定的戶籍制度和若干政策約束，造成大量的農村勞動力不愿進城，使得農村勞動力的轉移比其他國家更為困難。或是部分已經進城的農民工迫于生存壓力最終又返回農村。③

農村勞動力轉化為城市市民是城市化進程的必然選擇。因此，要加快我國城市化步伐，就必須盡快解決農村勞動力向城市轉移過程中所遇到的問題。逐步取消二元戶籍制度，提高農民工的工資待遇，建立起農民工在城市生活所必須的各種社會保障制度，尤其是失業社會保障制度。

二、原則

（一）公平對待

大量農民進城務工或在鄉鎮企業就業，對推動我國工業化、城市化進程和經濟的繁榮發展作出了重大貢獻。因此，他們理應和城市居民一樣分享經濟發展的成果。政府除了應該像城市居民一樣將他們納入醫療保險、工傷保險、養老保險等基本社會保障范圍外，還應該重視農民工的失業問題，使他們能和城市職工一樣，享有失業社會保障的權利。

（二）平衡就業

當前農民工在城鎮中就業面臨的最大問題，就是就業的不穩定性，他們中的許多人常常受到失業的威脅。從就業的區域分布上看，外出打工的農民工主要集中在大中城市，尤其集中在東南沿海發達城市。從就業的行業來看，主要集中在加工制造業、建筑業、采掘業及環衛、家政、餐飲等服務業中，而其中尤以加工制造業、建筑業和采掘業為主。也就是說，農民工就業的地區和行業分布很不平衡。因此，從長遠戰略上考慮，為了更好地解決失業農民工的再就業問題，政府應實行農民工異地就業與就地就業相平衡，行業之間就業相平衡的政策。引導失業的農民工向勞動力短缺的地區和行業轉移。

（三）著眼長遠

要從根本上穩定農民工的就業問題，就要著眼長遠，建立能夠長期發揮作用的制度和機制，臨時采取的一些措施和對策，只能緩解一時的失業，而不能長久地發揮作用。必須依靠政府和社會的力量，盡快建立起適合農民工特點的失業社會保障制度，將農民工納入失業社會保障的范疇之中，從根本上建立保障農民工失業的體制和制度。

三、對策和建議

（一）重視對農民工失業的預防、調節及控制

2008年12月26日十屆全國人大常委會第二十六次會議審議通過了《就業促進法草案》，該草案指出：企業成規模裁減人員，當遵守有關法律、法規的規定；縣級以上人民政府應當建立失業預警制度，預防、調節和控制可能出現的較大規模的失業。這就是說，要有效地解決失業問題，穩定就業狀況，則必須做好兩件事：一是建立失業預警制度；二是對企業的裁員行為進行約束。

我國長期以來采用的是行政登記失業率統計失業方法，它是勞動保障部門、就業服務機構對失業人員登記統計匯總的結果。這種失業率的統計方法不能真實地反映城鎮的失業情況。原因是登記失業率所統計的主要是到社會保障部門和就業服務機構進行登記的城鎮失業人員，而未去登記的城鎮失業人員及失業的農民工等均未被計算在內。建議將行政登記失業率改為勞動力抽樣調查失業率。勞動力抽樣調查失業率，是采用國際通行定義并按照國際標準的調查方式，通過住戶調查系統進行失業統計。它將失業定義為，城鎮常住人口中16歲以上，有勞動能力，在調查期間無工作，當前有就業可能并以某種方式尋找工作的人員。此失業定義將居住在城鎮的所有人員都納入調查統計的范圍，因此所得到的失業率相對比較真實。采用這種失業率的統計方法，不僅能較準確地計算出我國各時期的失業率，而且也能夠較準確地統計出農民工的失業率，從而采取有效的措施，將其控制在安全水平線之內。

嚴格規范企業的裁員行為，也是穩定就業所必須采取的有效措施之一。凡不能依法支付經濟補償金并妥善解決拖欠職工債務的企業，則不得裁減人員。確需裁員的企業，一定要按照規定的程序裁員，并負責對裁減人員進行合理分流。約束企業的解雇行為，雖能抑制其對員工的隨意裁減，但過渡的約束從長遠上則可能限制企業的用人自由，致使企業不敢招聘員工，結果反而不利于增加就業。因此，除了約束企業的解雇行為外，還應采取相應的獎勵措施引導企業合理用工。一是對經營困難的企業，允許其在一定期限內暫緩繳納失業保險費；二是鼓勵企業通過崗位輪換的方式代替裁員，并由社會保險基金提供工資補貼或崗位補助；三是為企業內面臨失業風險的勞動者提供轉崗、轉業培訓補助。

（二）做好就業指導和就業服務，促使失業農民工盡快實現再就業

農民工來到城市或失業后重新就業，面臨的主要困境有四：一是不清楚哪些單位、哪些崗位需要用人，即許多人無法得到用人單位的需求信息；二是就業能力和技能水平不高；三是在就業過程中受到歧視或被不良職介所欺騙；四是社會和企業為農民工提供的就業崗位和就業機會不足。要有效地解決這些問題，政府和社會就必須提供全方位的就業信息和就業服務。首先，要建立完備的就業信息網絡，這是保證農民工實現再就業的必要條件。其次，加強職業技能培訓，提高農民工的技能水平和競爭能力。培訓資金應由政府從就業專項資金和相關專項資金中給予補貼。再次，逐步取消“二元戶籍”制度，鼓勵并引導農民工向城市市民身份的轉變。最后，政府應通過宏觀調控，給農民工創造就業新機會。

（三）建立適合農民工特點的失業社會保險制度

我國目前還沒有專門針對農民工的失業保險制度。只是在《失業保險條例》有如下規定：城鎮企業事業單位招用的農民合同制工人應該參加失業保險，用人單位按規定為農民工繳納社會保險費，農民合同制工人本人不繳納失業保險費。但實際情況是大多數用工單位根本沒有按規定給農民工繳納失業保險金。失業的農民工大多數都無法領到失業補助。本文認為，應根據農民工的特點和需要，盡快建立專門針對農民工的失業保險制度。失業保險基金由單位、農民工個人繳納的失業保險費及政府財政投入構成。其中政府財政投入占50%，單位繳費占30%，農民工個人繳費占20%。同時，建立農民工失業保險個人帳戶。對于緩繳、欠繳或拖延不繳農民工失業保險費的企業要實施嚴厲的懲罰措施，使其畏懼懲罰結果而不敢不繳。失業保險金標準按照失業前一定時間平均工資的50%來確定。失業保險金按月發放。領取失業保險金的期限根據繳費時間長短來確定，但最長不能超過6個月。農民工異地流動，其失業保險個人帳戶中的資金，可以隨同轉移。

注釋：

①鄧聿文：《解決農民工就業的幾種思路》，《政策》2009年第3期。

②孫怡芳、吳元：《金融危機下的農民工再就業問題》，《現代經濟》2009年第1期。

③《中國的城市化進程離不開農民工》，《中國經濟時報》，2009年2月16日。

（作者：深圳大學管理學院副教授）

廣東省哲學社會科學規劃項目）