防范和化解地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)的思考

馮長(zhǎng)鋒

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽蚌埠233030）

防范和化解地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)的思考

馮長(zhǎng)鋒

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽蚌埠233030）

近年來(lái)，我國(guó)政府實(shí)施了增加政府支出為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策，并取得了預(yù)期效果，但這一政策同時(shí)也導(dǎo)致地方政府支出規(guī)模過(guò)大、支出總量相對(duì)不足、支出結(jié)構(gòu)失衡等支出風(fēng)險(xiǎn)，客觀上加大了中國(guó)業(yè)已存在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。文章分析了我國(guó)地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)的成因，并提出了一些對(duì)策建議。

財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)成因；風(fēng)險(xiǎn)防范

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)保持了較快的發(fā)展速度，財(cái)政實(shí)力逐步增強(qiáng)，但財(cái)政收支中還存在一些長(zhǎng)期積累的矛盾和深層次問(wèn)題。這些矛盾和問(wèn)題既制約了地方政府職能的發(fā)揮，又制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。而地方財(cái)政收入矛盾的主要決定因素是財(cái)政支出，因此，規(guī)范地方財(cái)政支出范圍，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，降低地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)已是當(dāng)前亟待解決的重大問(wèn)題。

一、我國(guó)地方財(cái)政支出存在的問(wèn)題

（一）從財(cái)政支出的規(guī)模來(lái)看，支出的總量偏低，資金浪費(fèi)嚴(yán)重

我國(guó)地方財(cái)政支出從1990年的2079.12億元上升到2008年的49248.49億元，年均增長(zhǎng)19.22%，而同期財(cái)政收入增長(zhǎng)比例僅為16.12%；地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政總支出的比重由67.4%上升到78.7%，而地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重由70.2%下降到46.7%，這表明地方政府增收緩慢，地方政府可供支配財(cái)力有限，政府參與調(diào)控經(jīng)濟(jì)能力在減弱。地方財(cái)政支出的總量偏低，一些地方政府部門工作人員的工資、辦公經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)和公檢法費(fèi)等法定支出不能按時(shí)足額撥付，這嚴(yán)重影響了地方政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。另外，在地方政府當(dāng)中還存在著財(cái)政資金浪費(fèi)、支出效益低下的現(xiàn)象，公款吃喝、公費(fèi)旅游、各種重復(fù)建設(shè)、腐敗現(xiàn)象不斷滋生，這些都加重了地方政府財(cái)政困難。

（二）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，支出范圍不明晰，“越位”和“缺位”并存

從全國(guó)財(cái)政運(yùn)行情況來(lái)看，地方財(cái)政支出用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比重不斷降低，基礎(chǔ)設(shè)施投資、科教文衛(wèi)和社會(huì)保障支出等供給明顯不足，而用于行政管理費(fèi)的比重過(guò)大，不利于地方政府公共職能的轉(zhuǎn)變。此外，地方政府財(cái)政在供給的范圍上存在著明顯的“越位”和“缺位”現(xiàn)象，包攬的事務(wù)過(guò)多，行政機(jī)構(gòu)臃腫，供養(yǎng)人數(shù)過(guò)多，而且承擔(dān)著地方企業(yè)的虧損性補(bǔ)貼，這些都加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，由于人員經(jīng)費(fèi)的急劇膨脹擠占了其他各項(xiàng)事業(yè)所需經(jīng)費(fèi)正常增長(zhǎng)的需要，使一些應(yīng)該由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的公共支出卻沒(méi)有承擔(dān)起來(lái)。這種粗放的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和支出管理模式不僅影響了市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行，也影響了資源的有效配置，降低了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率，阻礙了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，拉大了未來(lái)收入分配差距，加深了社會(huì)發(fā)展的不公平程度，加速了財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)的形成。[1]

二、我國(guó)地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)的成因

（一）預(yù)算管理制度不健全

在我國(guó)，政府預(yù)算管理制度存在缺陷，支出監(jiān)督弱化，這是各級(jí)政府財(cái)政過(guò)程中存在的普遍現(xiàn)象，而越是下級(jí)政府，現(xiàn)象越明顯。其最大弊端就是造成財(cái)政支出持續(xù)膨脹，影響財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而誘發(fā)地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)。一是地方預(yù)算編制內(nèi)容不全面、不科學(xué)。我國(guó)財(cái)政分配包括預(yù)算內(nèi)、外兩個(gè)部分，而實(shí)際上財(cái)政分配只控制預(yù)算內(nèi)資金，預(yù)算外資金則游離于預(yù)算管理之外。盡管隨著預(yù)算改革的進(jìn)行，部分省市把預(yù)算外資金納入第二預(yù)算管理，但調(diào)節(jié)力度仍明顯低于預(yù)算內(nèi)。二是預(yù)算編制方法落后，預(yù)算不規(guī)范。很多地方的預(yù)算編制方法基本上還是“基數(shù)加增長(zhǎng)”的舊模式。基數(shù)成為各地區(qū)各部門的既得利益，在基數(shù)基礎(chǔ)上只能再增不能減，造成剛性支出項(xiàng)目越來(lái)越多，而各部門各單位又苦樂(lè)不均，難以在預(yù)算編制上使財(cái)政資金配置的整體效率得到提高。三是地方財(cái)政支出監(jiān)督弱化問(wèn)題較為普遍，缺乏績(jī)效考評(píng)機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政管理重預(yù)算編制、輕預(yù)算約束和考核評(píng)價(jià)，在財(cái)政支出方面，只管支出，不管績(jī)效，在支出過(guò)程中，缺乏內(nèi)在制約機(jī)制，事前、事中和事后的監(jiān)督均不夠，缺乏應(yīng)有的力度，使得各項(xiàng)支出在毫無(wú)約束的情況下執(zhí)行。其結(jié)果不僅是加重了地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)，而且還易引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。[2]

（二）政府職能范圍調(diào)整不到位

一是財(cái)政支出“越位”、“缺位”問(wèn)題突出。按照公共財(cái)政的要求，財(cái)政支出的范圍和領(lǐng)域主要是按照政府活動(dòng)要求，投向能夠產(chǎn)生公共產(chǎn)品的公共服務(wù)領(lǐng)域，而不再涉足私人產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，而目前地方財(cái)政還承擔(dān)著許多應(yīng)由企業(yè)、個(gè)人和市場(chǎng)承擔(dān)的支出，而應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的支出卻缺乏必要的財(cái)力保障，制約了公共事業(yè)的發(fā)展，財(cái)政支出“越位”、“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重，地方財(cái)政宏觀調(diào)控能力較弱，加大了支出風(fēng)險(xiǎn)。二是各級(jí)政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不規(guī)范。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)各級(jí)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)職責(zé)劃分缺乏法律規(guī)范，各級(jí)政府間職責(zé)劃分“上下不清”，支出范圍的劃分過(guò)于籠統(tǒng)，而且流于重復(fù)，致使各級(jí)政府支出結(jié)構(gòu)不合理，加大了基層財(cái)政的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而引發(fā)財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)。

（三）現(xiàn)行政績(jī)考核制度不完善

在我國(guó)現(xiàn)行的政績(jī)考核體系下，由于將經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)看得過(guò)重，因而GDP增長(zhǎng)、人均GDP指標(biāo)等成為考核干部政績(jī)的主要指標(biāo)。在這種情況下致使“干部出數(shù)字，數(shù)字干部”的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。由于考核中大多只參觀考察表面，因而出現(xiàn)了很多虛假的政績(jī)工程，再加上廣場(chǎng)、綠地草坪等形象工程的重復(fù)建設(shè)，致使社會(huì)保障資金投入短缺，教育投入薄弱。另外，舉債搞政績(jī)工程現(xiàn)象突出。有的地方為把GDP搞上去，由政府出面借錢搞企業(yè)或城市建設(shè)，由于大部分城市建設(shè)是非收益性項(xiàng)目，因而上一任領(lǐng)導(dǎo)的借債往往都是由后來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)還本付息，從而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展背上了沉重的負(fù)擔(dān)。如此往復(fù)循環(huán)，也就必然導(dǎo)致地方政府財(cái)力和物力上的極大浪費(fèi)，造成經(jīng)濟(jì)低水平粗放型擴(kuò)張、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)失衡。

三、防范和化解地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

針對(duì)我國(guó)當(dāng)前地方財(cái)政支出存在的諸多風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，為了使地方財(cái)政支出更好地滿足地方政府職能的需要，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)前迫切需要加快地方財(cái)政支出改革，加強(qiáng)地方財(cái)政支出管理。

（一）合理劃分中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)

首先，要明確中央政府和地方政府事權(quán)的劃分和界定。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和公共產(chǎn)品層次來(lái)規(guī)范各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，對(duì)各級(jí)政府共同承擔(dān)的事務(wù)，可以按支出責(zé)任和受益程度的大小來(lái)確定各級(jí)政府負(fù)擔(dān)開(kāi)支的比例。其次，合理劃分中央與地方間的稅收分配，建立并完善地方稅收體系，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅規(guī)模，增加地方稅種，使地方本級(jí)收入基本能夠滿足地方財(cái)政的開(kāi)支，增強(qiáng)地方以自身相對(duì)獨(dú)立的財(cái)力來(lái)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力，減少中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。[3]

（二）調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

一是適時(shí)調(diào)整支出的范圍，在財(cái)政支出范圍和規(guī)模一定的條件下，合理確定各項(xiàng)支出在總支出中所占的比重，以及各支出項(xiàng)目中各經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目所占的比重，逐步增加社會(huì)公共支出在總支出中所占的比重，降低經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在總支出中所占的比重，使財(cái)政逐步退出生產(chǎn)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，提高支出的效益。二是推進(jìn)政府行政改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求清楚地界定各級(jí)政府及各行政管理部門的職能，對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)以及職能嚴(yán)重交叉、重復(fù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)予以整合、撤并，建立有效的政府行政人員競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，逐步推行機(jī)關(guān)干部的辭退制度，全面推行陽(yáng)光工資制度。三是改變理財(cái)觀念，加強(qiáng)財(cái)政支出的監(jiān)督管理，完善財(cái)政資金跟蹤考核和使用情況反饋管理制度，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政資金使用管理[2]。

（三）發(fā)展經(jīng)濟(jì)，夯實(shí)財(cái)源

一是要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)財(cái)源。地方政府要充分利用和開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢(shì)，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化增值，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)上的結(jié)構(gòu)調(diào)優(yōu)、財(cái)政增收。二是要優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)，深化企業(yè)內(nèi)部改革，逐步建立推進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)進(jìn)步的政策機(jī)制，提高工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益。三是要注重第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場(chǎng)潛力大、帶動(dòng)能力強(qiáng)、附加值高的優(yōu)勢(shì)，支持交通運(yùn)輸、建筑安裝、房地產(chǎn)、證券交易、旅游娛樂(lè)、信息產(chǎn)業(yè)、咨詢服務(wù)等為生產(chǎn)和生活直接服務(wù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培養(yǎng)和壯大以第三產(chǎn)業(yè)為主體的新的財(cái)源增長(zhǎng)點(diǎn)。

（四）加快預(yù)算管理制度改革

按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則推進(jìn)預(yù)算管理制度改革，改變傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，加快推行以部門預(yù)算、綜合預(yù)算和零基預(yù)算為基本內(nèi)容的預(yù)算管理體制改革，以提高預(yù)算的完整性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性。推行國(guó)庫(kù)集中收付制度，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線管理”，增強(qiáng)預(yù)算剛性和預(yù)算資金的使用效益，強(qiáng)化財(cái)政資金的統(tǒng)籌調(diào)度和宏觀調(diào)控，提高政府預(yù)算的嚴(yán)肅性和宏觀調(diào)控能力。推行績(jī)效預(yù)算，加強(qiáng)資金使用的監(jiān)督，建立健全財(cái)政資金投入產(chǎn)出的績(jī)效考核機(jī)制。同時(shí)，加快建立、完善政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)集中支付制度和部門預(yù)算等現(xiàn)代公共支出管理制度。[4]

（五）規(guī)范和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度

明確轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，健全轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機(jī)制，加大中央財(cái)政對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，特別是出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的地方政府。充分考慮經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政運(yùn)行狀況，實(shí)行轉(zhuǎn)移支付傾斜政策，適當(dāng)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的專項(xiàng)撥款力度。加大省級(jí)轉(zhuǎn)移支付的力度，省級(jí)財(cái)政不僅要更多地讓利于基層，做到轄區(qū)內(nèi)公平、公正、公開(kāi)透明，而且還要加大對(duì)財(cái)政困難縣鄉(xiāng)的支持力度，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付資金要按規(guī)定使用，保證基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育的健康發(fā)展，增強(qiáng)財(cái)政困難地區(qū)財(cái)政保障能力。[5]

［1］宋曉鑫．我國(guó)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范與化解研究[D]．大連：大連理工大學(xué)，2008．

［2］李芬艷．我國(guó)地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究[D]．濟(jì)南：山東大學(xué)，2009．

［3］宮玉波．地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成與化解淺析[J]．科技信息，2010，(7)．

［4］王振宇，張季．國(guó)外財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的借鑒與啟示[J]．地方財(cái)政研究，2005，(5)．

［5］劉尚希．財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其防范問(wèn)題研究[M]．北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004．

F810.45

A

1672-0547（2010）06-0028-02

2010-11-02

馮長(zhǎng)鋒（1987-），男，河南固始人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院2009級(jí)財(cái)政學(xué)專業(yè)碩士研究生。