人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)建與思考

陳霜

人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)建與思考

陳霜

人大代表是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，是人民代表大會制度的基礎(chǔ)。新形勢和新情況下如何深化代表工作，更好地發(fā)揮代表密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，發(fā)揮代表在閉會期間的作用，是基層人大工作的重要課題。2008年6月，深圳市人大常委會辦公廳發(fā)文要求推廣和加強人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站（以下簡稱代表聯(lián)絡(luò)站）。本文以龍崗區(qū)的實踐經(jīng)驗為藍本，對代表聯(lián)絡(luò)站的建設(shè)作一個初步探討。

2008年9月，龍崗全區(qū)13個街道共設(shè)立了28個代表聯(lián)絡(luò)站，同時，組織人大代表進“站”參加活動，把全區(qū)各級人大代表與人民群眾聯(lián)系起來，把人大代表的作用充分發(fā)揮出來，使基層人大工作充滿生機活力。2009年4月，省人大常委會副主任陳用志在深圳調(diào)研時，充分肯定了龍崗區(qū)代表聯(lián)絡(luò)站“很有生命力，是新平臺、新經(jīng)驗、新探索。”

一、代表聯(lián)絡(luò)站的理論基礎(chǔ)、實踐要求和合法性

根據(jù)人民代表大會制度理論，人大代表是由選民選舉產(chǎn)生，因此，代表回歸選區(qū)和選民當中，是民主的應(yīng)有之意。只有回歸到選區(qū)和選民，代表才能真正發(fā)揮作用，真正接受選民監(jiān)督。選民與代表保持一種緊密的聯(lián)系，才能夠有效地發(fā)揮好民主選舉的功能，使得基層的民主參與有序進行。進一步而言，在目前的民主參與情況下，公民與政府的互動往往采取一種非程序化、非對等的方式，這種方式難以有效地舒緩民眾的情緒，也難以使政府擺脫無休止的上訪工作。通過人大代表的參與，能真正發(fā)揮人民代表大會制度的代言、代議功能，也能通過人大代表的權(quán)威性參與，起到一定的社會整合作用。

但是，代表如何回歸選民和選區(qū)，長期以來并沒有一個完善的機制。

按照目前的制度框架，人大代表是相對被動的工作方式。比如，組織代表視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查等，都由常委會發(fā)起。如果常委會不啟動，而由代表主動開展工作，又缺少系統(tǒng)的組織性。加上目前的選舉制度與實踐存在重安排、輕競爭的局面，代表也缺乏主動深入基層的動力。為此，發(fā)揮代表聯(lián)絡(luò)站的組織作用，對代表在基層的工作采取規(guī)范化管理，有利于使人大代表的功能發(fā)揮到最大化。

從法律層面上看，盡管代表法、組織法等國家法沒有提到代表聯(lián)絡(luò)站，但是，無論是憲法、組織法還是代表法，都對保障人大代表發(fā)揮作用，給人大代表提供便利作出了原則性規(guī)定。為代表設(shè)立一個固定場所開展工作，是民主國家的一個基本做法。為此，從憲政層面上考量，代表聯(lián)絡(luò)站的法律地位是毫無疑問的。當然，如果有關(guān)法律法規(guī)能夠進一步確定其法律地位，則將更加完善。

二、龍崗區(qū)創(chuàng)建代表聯(lián)絡(luò)站的實踐

區(qū)人大常委會制定了代表聯(lián)絡(luò)站實施方案，將創(chuàng)建工作分為試點、推廣、檢查等三個階段。去年5月，確定了橫崗、南灣、龍城、葵涌四個街道為代表聯(lián)絡(luò)站試點，8月六約社區(qū)聯(lián)絡(luò)站掛牌，這是深圳市推廣后的首個代表聯(lián)絡(luò)站。接著，其它街道也積極行動，精心安排，全面推廣，設(shè)好代表聯(lián)絡(luò)站，配好人大代表和聯(lián)絡(luò)員。區(qū)人大代表以選區(qū)為單位設(shè)立聯(lián)絡(luò)站，全國、省、市人大代表則由區(qū)人大常委會安排掛靠在某個選區(qū)。經(jīng)過廣泛征詢意見和民主推選，121名素質(zhì)較高的人大代表和聯(lián)絡(luò)員及時到位。同時，組織代表參加接訪、走訪、調(diào)研、座談等活動，廣泛聽取社區(qū)居民、基層單位和組織的意見。去年底，常委會召開街道人大工作聯(lián)系會議，對各代表聯(lián)絡(luò)站開展活動情況進行檢查，促進了工作水平的提高。

為保證代表聯(lián)絡(luò)站工作的開展，龍崗區(qū)積極協(xié)調(diào)各種關(guān)系，做到場所、人員、經(jīng)費“三個基本保障”。一是場所設(shè)備保障。為各代表聯(lián)絡(luò)站解決了辦公室和辦公設(shè)備，并進行資源整合，做好日常管理、來訪登記、工作分解和處理等。二是人員保障。各聯(lián)絡(luò)站都有2名以上代表，設(shè)站長1人，全區(qū)共有各級人大代表87人參加聯(lián)絡(luò)站工作，選配了工作能力較強的34人為代表聯(lián)絡(luò)員。同時，加強對人大代表和聯(lián)絡(luò)員的指導(dǎo)培訓(xùn)，舉辦了全區(qū)代表聯(lián)絡(luò)站工作培訓(xùn)班。三是經(jīng)費保障。代表聯(lián)絡(luò)站開展活動的經(jīng)費與補貼，街道自籌與區(qū)財政補貼相結(jié)合，在代表活動經(jīng)費中單獨列支代表聯(lián)絡(luò)站工作經(jīng)費。

代表聯(lián)絡(luò)站大力宣傳黨的路線方針政策和國家的法律法規(guī)，傾聽群眾呼聲，了解群眾意愿，反映群眾訴求，按照“不直接處理、有限受理、依法疏導(dǎo)、答復(fù)公示”四項工作原則，受理人民群眾反映的問題，依法督促相關(guān)單位辦理。加強制度建設(shè)是代表聯(lián)絡(luò)站積極有效發(fā)揮作用的重要保證。龍崗區(qū)在工作實踐中建立和完善了代表聯(lián)系選民辦法、代表聯(lián)絡(luò)站工作職責(zé)等一系列規(guī)章制度，對接訪群眾作出具體明確的規(guī)定，工作程序做到公開、有序，工作機制做到規(guī)范、有效。各代表聯(lián)絡(luò)站統(tǒng)一制作了“五個上墻制度”：公開代表聯(lián)絡(luò)站的工作機構(gòu)設(shè)置；公開代表聯(lián)絡(luò)站的工作內(nèi)容；公開代表聯(lián)絡(luò)站的工作程序；公開代表聯(lián)絡(luò)站的工作原則；公開人大代表接訪時間和聯(lián)絡(luò)站開放時間。

三、創(chuàng)建過程中遇到的問題和改進思考

代表聯(lián)絡(luò)站成立以來，開展了卓有成效的活動，搭建起了一個有利于代表履職、更好為選民服務(wù)、加強與選民聯(lián)系以及提升代表自身素質(zhì)的通暢渠道和廣闊平臺。但是在工作中面臨三個問題：一是代表聯(lián)絡(luò)站的法律地位不明確。現(xiàn)有法律法規(guī)尚未對代表聯(lián)絡(luò)站作出明確的規(guī)定，社會各方面有不同看法，群眾對其功能作用了解也不多。二是代表聯(lián)絡(luò)站的功能定位容易傾向信訪部門。人大代表和聯(lián)絡(luò)站不具有解決具體問題的職權(quán)，但群眾反映問題時往往寄予厚望，在實際運作中容易變?yōu)樾旁L站。三是個別代表參加聯(lián)絡(luò)站活動的積極性不高，代表聯(lián)系群眾的深度和廣度還不夠。如何改進探索代表聯(lián)絡(luò)站工作，從龍崗的實踐來看，還可以從以下方面推進：

一是解決法律地位問題，增強代表聯(lián)絡(luò)站依法辦事的能力。法律地位是代表聯(lián)絡(luò)站的基石，是在法律法規(guī)范圍內(nèi)開展工作的基礎(chǔ)和保障。盡管人大代表開展活動的形式得到了代表法、組織法等法律的肯定，但是還需要從立法層面上推進代表聯(lián)絡(luò)站工作的規(guī)范化和長效化。按照代表法第四條、二十五條的有關(guān)規(guī)定，代表必須經(jīng)常主動地聯(lián)系選民，更多更全面地反映選民的意見和要求。目前，可把代表聯(lián)絡(luò)站一些行之有效的做法和經(jīng)驗用立法的形式固定下來，對代表聯(lián)系選民的時間、方式、手段、保障等作出明確的規(guī)定，通過法定性的規(guī)范和鼓勵性的機制，使代表聯(lián)絡(luò)站具有更大的普遍性和穩(wěn)定性，不僅可以為選民提供一個依法有序反映意見的場所，有利于選民的訴求在法律法規(guī)程序內(nèi)合理得到疏導(dǎo)和表達；還可以加強人大代表與人民群眾的橋梁紐帶作用，形成人大代表密切聯(lián)系選民的有效機制，較好解決代表履職中存在的“掛名代表”等問題。建議上級人大在進一步總結(jié)完善的基礎(chǔ)上，考慮通過地方立法予以規(guī)范代表聯(lián)絡(luò)站。

二是提高人大代表履職的積極性，增強代表聯(lián)絡(luò)站的作用。代表聯(lián)絡(luò)站為人大代表聯(lián)系選民提供了渠道和平臺，代表參與的積極性越高，主體作用發(fā)揮越充分，聯(lián)絡(luò)站的運作就越有成效。人大代表要進一步增強履職的主動性和積極性，更廣泛地接觸民眾，更好地代表民意，正確處理好本職工作與參加活動的關(guān)系，以聯(lián)絡(luò)站為陣地，積極開展“代表向選民述職”和“接待選民”等活動，知曉民情民聲，征集議案建議，真正發(fā)揮好代表聯(lián)絡(luò)站的作用，避免流于形式。

三是擴大宣傳，增強代表聯(lián)絡(luò)站的影響。進一步拓寬宣傳的渠道，充分發(fā)揮好媒體的作用，廣泛地宣傳代表法、監(jiān)督法等，著力提高社會各界對代表聯(lián)絡(luò)站的認識。進一步創(chuàng)新豐富宣傳的內(nèi)容，多角度地對聯(lián)絡(luò)站的運行情況進行報道，及時公布工作動態(tài)，特別是接訪批次、接訪內(nèi)容、辦理情況等，讓更多的選民全面了解其作用、職能、接訪時間等，使代表聯(lián)絡(luò)站深入人心，得到社會各方面的積極支持，引導(dǎo)群眾通過正常渠道表達利益訴求，促進社會和諧。

四是提高工作實效，增強代表聯(lián)絡(luò)站的吸引力。代表聯(lián)絡(luò)站要加強群眾意見的督辦工作，做到事事有答復(fù)。對群眾反映的問題，要及時整理和督辦，做好信息反饋。重點抓好三個環(huán)節(jié)：一是初步審查。對群眾反映的問題，由人大代表簽署意見，交由街道進行初步審查。如問題屬于街道職權(quán)范圍內(nèi)的，由街道處理；超出街道職權(quán)范圍的，轉(zhuǎn)交區(qū)人大常委會辦公室處理。二是分類處理。群眾反映的問題屬于信訪類別的，按信訪渠道處理；反映具有一定普遍性的問題，適用于閉會期間人大代表建議辦理規(guī)定。三是重點督辦。對于群眾反映集中的熱點難點問題，要作為督辦的重點，采取代表調(diào)研、執(zhí)法檢查等監(jiān)督方式，推動問題的解決。

五是充分利用社會資源，增強代表聯(lián)絡(luò)站服務(wù)選民的功能。在我國兼職制下的人大代表不配備專門的工作班子和助手，代表個人往往忙于本職工作，而群眾反映的問題涉及到各個方面，其解決需要法律知識的積累、政策信息的掌握、處理糾紛的技巧等，這不是每個代表都能做到的。因此，要充分利用各種社會資源，為代表做好工作提供服務(wù)與支持。利用現(xiàn)有的社區(qū)工作站和居委會的資源，充分發(fā)揮社團組織、協(xié)會機構(gòu)的優(yōu)勢和作用。借鑒新加坡議員向社會公開招募志愿者的做法，聘請金融、司法、勞動、城管、民政等方面的專業(yè)人士作為代表聯(lián)絡(luò)站的顧問，發(fā)揮代表作用與發(fā)揮社會資源作用相結(jié)合，更好地為選民辦實事、解難事，切實提高代表聯(lián)絡(luò)站在選民中的地位。

（作者：深圳市龍崗區(qū)人大常委會辦公室副主任）