基層行政管理創新暨“桃源模式”解析學術研討會綜述

龔建華

基層行政管理創新暨“桃源模式”解析學術研討會綜述

龔建華

2010年5月8日，基層行政管理創新暨“桃源模式”解析學術研討會在深圳行政學院舉行。會議代表共62人，均為各地高等院校與研究機構的知名學者。研討會議題包括：“桃源模式”的現實意義與推廣價值；基層行政管理創新。這些議題涉及行政管理學、政治學、法學、社會學等諸多領域，與會代表圍繞主題進行了廣泛學術交流。

一、“桃源模式”的現實意義與推廣價值

專家們一致認為，深圳一直致力于城市社區治理模式的改革與創新，作為代表的“桃源模式”在我國基層行政管理體制中不僅具有典型意義，還有著普適性和引航價值。其現實意義集中體現在以下幾個方面：

第一，“桃源模式”確實為城市基層社會管理創造了新鮮經驗，走出了一條成功之路。建立在“一格三員”基礎之上的這一有效模式具備了很多可供借鑒的創新之舉：首先是引入整體性治理理念，進行管理資源整合。機構整合形成配置較完整、力量較集中、運作較流暢的組織架構；人員整合形成黨政主導、社會參與的社會管理人員隊伍；信息整合形成各類信息統一采集、集中匯總、對口上報、資源共享的體制；流程整合形成相對完善、管理順暢、互相協調的工作格局。其次是基于其上的數字化管理手段。通過獨立開發的人口與地理信息系統，實現數據即時更新，為決策處置提供及時準確依據。最后是“一合、二進、三調、四結合”與“三室一站”等多途徑矛盾化解機制構成一個無縫隙問題解決結構，使任務進格，責任到格，矛盾化解于萌芽狀態。幾年來的實踐證明，這一體系適應深圳的社會條件，確保了管理責任的有效履行，切實創造了轄區社會和諧穩定的局面，在將數字化手段運用于綜治信訪維穩與社會管理、在基層行政管理運行機制改革方面實現了重要突破，是一種有價值的創新，對深圳乃至全國城市基層管理具有很大的啟示和示范推廣意義。

第二，“桃源模式”體現了黨的領導對于基層行政管理的作用與意義。桃源街道通過制定詳細的民主集中制的章程來實現黨的組織領導，克服了以往很多地區只有集中而無民主的粗暴做法。同時，“桃源模式”更進一步地提出了在少數服從多數的決策前提下要尊重少數的意見，這對培育黨內民主提供了良好環境也為基層行政管理提供了有力保障。桃源街道黨工委的民主集中制有三大特點：堅持民主決策；尊重少數人；體現黨員在黨內的主體地位。民主集中制是為了更好地實行民主，調動黨員的積極性。

第三，“桃源模式”集中體現了高度負責、真抓實干、改革創新的精神。這些精神在當下浮躁的社會氛圍中顯得難能可貴，也體現了以桃源街道辦為代表的基層政府行政管理創新的內在動力。“桃源模式”較好地處理了面對社會問題時“堵”與“疏”的關系，社會管理時大政實施與細節管理的關系。以自治性、服務性、合作化、學習型、整合性、精細化為基本特征的深圳“桃源模式”破解了我國城市社區公民治理的現實困境，開創了我國城市政府治理與大社區自治有機銜接和良性互動的可行性路徑。

“桃源模式”作為基層社會治理的典型案例，四個方面的意義值得推廣：管理理念的前沿性，其做法與當代公共管理的先進理念相吻合，新公共管理、新公共服務、治理與“善治”、無縫隙政府、整體性治理等等，在其實踐中都有不同程度的體現；管理手段的先進性，其數字化、信息化管理技術是電子政務的具體體現，從治理的角度講，值得肯定和推廣；管理機制設計的可操作性；“桃源模式”在一定程度上具有可借鑒性。同時,與會專家認為“桃源模式”如果在進一步增強服務性特征、加大公共物品供給、充分發揮其它社會主體在基層治理中的作用等方面，繼續深入探討和完善，順應社會治理的新發展，其經驗會更具有可推廣性。

“桃源模式”在創新社會管理體制方面取得了一系列成功經驗：首先是數字化管理平臺的建立實現了管理資源整合，網絡覆蓋，做到了社區街道的精細化管理；其次是管理軟環境的建設實現了街道社區的公共利益協調，社會矛盾的化解，維護了社會穩定，從而構建了陽光、平安、和諧的社會管理環境；第三是建立了部門協作、統一指揮、一格三員、責任到人的管理新機制。會議還分析了桃源的“四清”經驗——職責清、責任清、情況清、目標清，管理與服務的關系，綜合管理與重點突破的關系，驗證了“真理源自實踐，經驗出自基層”的規律。

二、以“桃源模式”為代表的基層行政管理創新的理論探索

專家們著重指出，桃源模式的管理創新要繼續發展、與時俱進，最終達到寓有形管理于無形服務之中，應當深入研究經驗，進行理論提煉，使之具有普適性、先進性和可借鑒性。

有的專家認為，以“桃源模式”為代表的基層行政管理創新最大的亮點在于精細化的社會治理，而這種社會治理對基層政府提出了更高的要求。未來我國社區治理制度的發展會步入更加理性的改革軌道。首先，社區治理的公共責任會逐漸分類和清晰化；其次，社區治理結構會進行切實的分化和再重組；最后，社區精英角色與權威來源會呈現多元化的趨勢。精細化的社區治理制度安排可以有效減少科層結構的代理成本問題，激活社會良性治理和監督力量，也可以促進基層民主發展水平。但是，精密體制的運作卻要求基層政權具有更高超的執政能力、更敏銳的政治知覺和更充足的公共財政。

在基層行政管理中，如何在日益增大的社會維穩和綜合治理壓力下，處理好控制與服務的相互關系？事實上，政府的工作重心應當轉移到社會管理和公共服務上來。應當將維護和增進公民的合法權益放在第一位，這將有利于處理各種復雜的社會關系，也有利于社區資源整合，更好地實現政府管理職能。強化公共服務職能，提高公共服務水平，這正是當下政府轉變職能最為重要的一環。隨著信息時代的來臨，各級政府都普遍意識到建立信息系統，進行數字化管理的重要性。桃源辦事處在實行網格化管理的基礎上，進一步深化應用，采取“一格三員”的方式，建立了較為完善的社會管理系統，變“被動解決問題”為“主動發現問題”，在社區管理方面又邁了一大步。在努力做好社會管理工作的同時，桃源街道辦事處還深入貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，著眼于促進人的全面發展,促進居民素質的提高和各種能力的增強，提供了人性化的公共服務，為維護社區穩定創造了條件。然而，隨著行政管理體制改革的深入進行，服務型政府的加快構建，作為一級政府的派出機關——街道辦事處也要不斷提高公共服務的能力,以促進城市的協調發展和社會的全面進步。

在未來社會發展、維護穩定、構建和諧社會中，應當更好地發揮民間組織、志愿者團體的作用，將這些社會力量納入到基層行政管理中來，在減輕政府管理壓力的同時實現群眾的自我管理。培育非政府組織，促進社區自治。街道要因地制宜鼓勵和培育社區福利組織、志愿者組織、慈善組織、社區服務組織的發展，使這些非政府組織切實發揮服務社區的作用。只有社區居民的自治能力提高了,自治主體多元化了,街道才能由社區建設的主導者逐步轉變為社區發展的服務者、監督者、協同者,各個組織才能成為多元公共服務和公共產品的供給主體,街道辦、居委會、非政府組織之間才能形成一種互動、監督機制,極大地推動社區自治。民間組織的培育，既可以在基層治理中承接政府職能，為社區提供便利，提高和聚合社區聯系，加強居民對社區的依賴，又有利于提供就業崗位，增進社區的和諧與穩定。

任何一次基層管理體制創新或推廣，都應考慮到成本問題。無論是社會成本還是管理成本都不應給基層政府造成太大壓力，而“桃源模式”較好地解決了這一問題，通過現有資源的優化整合，引入科技手段和先進管理經驗，達到了社會管理的目的。

在構建和諧社會的大背景下，桃源街道社會管理也有提升的空間：擴大街道公眾參與社會管理的范圍，實現社區公民的民主權利；借助街道基層社區的公民社會組織實現街道社區的自我管理；現實政府主導下的基層社會多元治理，使政府權威與公民社會活力有機結合起來，從而實現桃源街道善治管理的嶄新格局。

研討會自籌備以來就受到眾多學者的關注與支持，與會代表都對會議的成功舉辦給予了高度的評價。會議主辦方之一的中國行政管理學會執行副會長兼秘書長高小平同志認為，這次會議是對基層行政管理創新暨“桃源模式”的一次經驗總結、理論梳理和勇敢突破，是行政管理學界的一次重大創新，為行政管理學科領域的研究提供了一個優秀的典范，堪稱學術會議的精品。它打破了某些研究中僵化了的或純理論探討或純事實的分析，為關注行政管理的研究者們提供了與創新實踐者接觸和對話的機會。學界長期以來關注的焦點之一由此得到了進一步的闡發。本次研討會容納了專門研究基層管理問題的不同領域的學者，這種多學科的交叉滲透代表了行政管理研究的前沿。會議的論題相當廣泛，它把“桃源模式”所代表的基層行政管理創新研究與基層行政管理相關其他領域的研究放在一起，將小問題與大脈絡聯系起來了；將“桃源模式”的研究與基層管理體制創新的社會歷史大背景聯系在一起，找到了切實的結合點。

（作者單位：深圳市委黨校）